4.3 O caso particular da UO II Barcelos da ASAE
A abertura no ano de 2015 de uma Unidade Operacional da ASAE na cidade de Barcelos, visou a desconcentração dos serviços e o aproximar do mesmo ao cidadão, procurando uma resposta mais assertiva, e concomitantemente uma redução de custos operacionais.Com esta nova Unidade Orgânica ambiciona-se a redução dos custos operacionais dado que o corpo inspetivo fica situado mais próximo dos operadores alvo de inspeção, operando-se uma redução efetiva nos custos das deslocações, quer em termos de desgaste do material circulante, quer em combustíveis e portagens, aumentando concomitantemente o número de horas disponíveis para inspeção, antes gastos em deslocações.
Esta medida gestionária diminui o risco potencial de acidentes de viação, melhora a eficiência ambiental e acarreta um menor desgaste físico dos trabalhadores, poupando-os a deslocações desnecessárias.
Também as empresas e o cidadão que necessitam dos serviços da ASAE ficam mais próximos, contribuindo essa proximidade para redução de custos, para ambos.
A atividade da ASAE enquadra-se numa tarefa primordial do Estado, que passa pela defesa da saúde pública e pela regulação do mercado, quer na área alimentar, quer na área económica. Existem desafios à atividade de inspeção, nomeadamente, os que resultam do comércio eletrónico, as relações entre produtores e empresas de distribuição, a internacionalização das
relações comerciais para as quais tem de existir resposta efetiva por parte da Administração Pública, para defesa do cidadão e da concorrência.
No plano interno existe uma rede de serviços assente numa unidade desconcentrada que visa aproximar os serviços dos cidadãos.
A nível externo a ASAE tem procurado a aproximação aos operadores económicos e aos cidadãos, pela dinamização das sessões de esclarecimento sobre as regras legais a observar no comércio e na indústria, alargando a vertente preventiva.
Num campo cada vez mais importante para as organizações, da responsabilidade social, a ASAE tem vindo a incrementar esta vertente, em articulação com os operadores judiciários, económicos e instituições de cariz social, de forma a sensibilizá-los para o aproveitamento dos bens numa sociedade onde existem sérias dificuldades económicas, ao invés da solução mais fácil, operada através da destruição dos bens apreendidos.
No ano de 2015 foram efetuadas 62 doações de bens apreendidos, cuja mercadoria foi perdida a favor do Estado, realizadas em 32 Concelhos, a 47 entidades de cariz social, tendo sido beneficiárias de 25,7 toneladas de produtos alimentares e 5 039 peças de vestuário, num valor estimado de 300 000€, com a distribuição geográfica que a fig. 8 infra retrata e que se procurou estender a todo o território continental.
Fig. 8 – Distribuição territorial de doações Fonte: www.asae.pt
Desde 2006, com a criação da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, começou a verificar-se a receção de denúncias provenientes de entidades oficiais, empresas ou particulares, identificadas ou anónimas, comunicando à ASAE a existência de situações contrárias à lei que exigiam uma atuação por parte do setor operacional da autoridade.
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Desde aquela data e até 2016 foram recebidas na ASAE mais de 217 000 denúncias.
A fig. 9 infra reporta-se ao período entre os anos de 2010 a 2016. Da sua leitura resulta que em nenhum destes anos o número de denúncias dirigidas à ASAE foi inferior a 20 000.
Este número de denúncias dirigido a um organismo da Administração Pública tão jovem, não pode deixar de ser considerado e ser objeto de estudo, ainda que num âmbito geográfico restrito. O recurso massivo à denúncia por parte dos consumidores portugueses parece reconhecer à entidade alguma capacidade de intervenção, para resolução das suas denúncias e queixas e pode resultar da sua visibilidade enquanto organismo da Administração Pública.
Fig. 9 – Denuncias remetidas à ASAE entre 2010 e 2016
Fonte: ASAE
No caso particular de Barcelos, no ano de 2016, foram recebidas 1247 denúncias, de um total nacional de 20141, ou seja 6,20% (cfr. fig. 10).
Fig. 10 – Denúncias remetidas à Unidade Operacional de Barcelos Fonte: GestAsae
O organismo dispõe de 230 inspetores a nível nacional, sendo que em Barcelos, no ano em análise, estavam colocados 10, ou seja 4,35% (cfr. fig. 11).
Fig. 11 – Número de inspetores da ASAE Fonte: Balanço social da ASAE
A direção da ASAE decidiu instalar no ano de 2015, na cidade de Barcelos a Unidade Operacional II, ficando distribuída a sua localização a nível da Unidade Regional do Norte da seguinte forma: no Porto a Unidade Regional do Norte e a Unidade Operacional I, em Barcelos a Unidade Operacional II e em Mirandela a Unidade Operacional III.
A Unidade Operacional de Barcelos conta no período em análise com um efetivo de 10 inspetores, um Assistente Administrativo e um técnico superior adstrito à instrução processual de processos de mera ordenação social gerados na Unidade, bem como os obtidos de certidões provenientes das Autoridades Judiciárias e Participações das Autoridades de Saúde Concelhias.
A nível inspetivo a Unidade Operacional é chefiada por um Inspetor Chefe, assessorado por um Chefe de Equipa Multidisciplinar e oito inspetores, seis da Carreira de Inspeção Superior e dois da carreira de Inspetor-adjunto.
Na cidade de Barcelos ficou sedeado o único polo logístico/armazém na região Norte, destinado aos produtos apreendidos pela Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, cedido pela Câmara Municipal de Barcelos de acordo com o protocolo celebrado em 2014 e já referido.
Atento o período que nos propomos estudar, o ano de 2016, verificámos que foram recebidas no universo da instituição 20141 denúncias.
Destas, 1247 pertenciam à área geográfica de intervenção da Unidade Operacional II – Barcelos, que compreende os seguintes 28 Concelhos: do Alto Minho (Viana do Castelo, Ponte de Lima, Ponte da Barca, Arcos de Valdevez, Paredes de Coura, Caminha, Vila Nova de Cerveira, Valença, Monção e Melgaço) do Cávado (Braga, Barcelos, Esposende, Amares, Vila Verde e Terras de Bouro), do Ave (Vila Nova de Famalicão, Guimarães, Fafe, Póvoa Lanhoso, Vizela, Vieira do Minho, Cabeceiras de Basto e Mondim de Basto), da área Metropolitana do Porto (Póvoa de Varzim), do Alto Tâmega (Ribeira de Pena) e do Tâmega e Sousa (Celorico de Basto e Felgueiras), (cfr. fig. 12).
Fig. 12 – Área geográfica NUTS III Fonte: CCDR-N
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Com o presente trabalho, pretende-se contrapor o esforço que é solicitado à Unidade Operacional II por via dos factos denunciados, a resposta que a mesma consegue oferecer, quais as oportunidades de melhoria, face a uma gestão que pretende atender ao princípio da subsidiariedade, da prontidão da análise e resposta aos casos selecionados para inspeção e concomitantemente ao cidadão.
No trabalho pretende-se verificar qual a taxa de incumprimento apurada na averiguação de denúncias e se o esforço desenvolvido se deve manter, elevar ou reduzir.
A metodologia utilizada é o recurso à base de dados GestAsae, da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, com o apoio do programa IBM SPSS STATISTICS 24.
Observa-se que o meio de comunicação preferencial com a Instituição é o correio eletrónico, dado que 75,7% das denúncias são efetuadas por aquela via (cfr. Tabela 3).
Quanto à tipologia do denunciante, verifica-se que 49,7% das denúncias são anónimas (cfr. Tabela 4).
Relativamente à atividade económica objeto de maior número de denúncias, 27,4% dizem respeito especificamente a estabelecimentos indicados como café ou restaurante, respetivamente, 14,1% e 13,3% (cfr. Tabela 5).
Dos 28 Concelhos que compõem a área de influência da Unidade orgânica, cinco deles, totalizam 58,8% do total das denúncias, Viana do Castelo, Braga, Guimarães, Vila Nova de Famalicão e Barcelos, com respetivamente, 18,3%, 12,9%, 9,7%, 9,5% e 8,4% (cfr. Tabela 6).
Tabela 3 – Meio de Comunicação utilizado para efetuar as denúncias
Fonte:GestAsae
Tabela 4 – Tipo de denunciante
Tabela 5 – Tipologia de estabelecimento denunciado:
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Tabela 6 – Morada estabelecimento denunciado/Concelho
Fonte: GestAsae
Este número elevado de denúncias deu origem no ano de trabalho (2016), ao circuito para a Unidade Operacional II - Barcelos, de 1247 denúncias, de que resultou a instauração de 203 processos de contraordenação e 27 processos de natureza criminal, que representam, uma taxa de incumprimento global de 18,44% (cfr. Fig. 13).
Fig. 13 – Processos instaurados em averiguação de denúncias Fonte: GestAsae
Constata-se que 80,5% das denúncias foram tratadas, sendo que 39,5% arquivadas/averiguadas no terreno e 41% arquivadas (cf. Tabela 7).
Os arquivamentos podem ocorrer por motivos diversos, designadamente:
1) a matéria vertida nas denúncias não configuram a prática de qualquer ilícito;
2) ter já sido fiscalizado o operador económico visado um tempo recente e por factos idênticos e,
3) a matéria denunciada constituir competência de fiscalização reservada a outras entidades, motivo que origina o reencaminhamento do documento e arquivo de cópia.
Tabela 7 – Estado de averiguação da denúncia
Fonte: GestAsae
Relativamente à entidade competente para apreciar as denúncias, constata-se que em 50,4% a competência de investigação encontra-se legalmente acometida à ASAE, 25,6% são de competência conjunta da ASAE e outras entidades policiais ou administrativas, sendo o remanescente da competência exclusiva de outras entidades, com exceção de 5,6% cuja competência de averiguação não se conseguiu determinar (cfr. Tabela 8).
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Tabela 8 – Entidade competente para averiguar a denúncia
Fonte: GestAsae
Este número de solicitações por parte dos cidadãos, face ao quadro inspetivo disponível, não deixa de ter implicações na gestão operacional proactiva, obrigando a um grande esforço na vertente reativa.
As denúncias dirigidas à ASAE, por qualquer dos meios, correio eletrónico, telefone, carta ou pessoalmente, são encaminhadas à Divisão de Informação Pública da Unidade Nacional de Operações, onde são objeto de registo na base de dados GestAsae, triagem, informação ao denunciante, encaminhamento às diversas Unidade Operacionais da ASAE, face à área de implantação geográfica do denunciado e ou comunicadas a outras entidades com competência na matéria, designadamente, Autoridade Tributária, Autoridade Para as Condições do Trabalho, Instituto da Segurança Social, Câmaras Municipais, Tribunais, entre outros.
Quando as denúncias são recebidas na Unidade Operacional de Barcelos, são objeto de análise e aquelas que são consideradas urgentes são distribuídas aos inspetores para averiguação prioritária, em função de critérios definidos pelo plano interno de fiscalização da ASAE.
As denúncias que encerrem indícios de matéria de natureza criminal são comunicadas ao Departamento de Investigação e Ação Penal, com competência em razão do território, aguardando-se que seja delegada ou confirmada a competência de investigação.
São sempre consideradas urgentes as denúncias que fazem referência a intoxicações de origem alimentar, produtos alimentares anormais e outros tipos de crime, nomeadamente, contra a saúde pública ou económicos, designadamente, abate clandestino, especulação, contrafação, jogo ilícito, entre outros.
As denúncias anónimas criam maior dificuldade para recolha de informação, dado que não se dispõe de contacto para recolher mais indícios, ao contrário com o que sucede com a denúncia com identificação do emitente. Não significa que não seja dada a mesma atenção à denúncia anónima, mormente ao seu conteúdo.
Não raras vezes os mesmos operadores económicos são visados por denúncias sucessivas, seja por razões de má vizinhança, por incomodidade de ruído ou cheiros, ou por questões de concorrência.
Para além disso, as denúncias podem ser arquivadas por os factos mencionados não constituírem infração ou revestirem matéria cível. Também podem ser reencaminhadas caso se verifique que a
competência de investigação pertence a outras autoridades ou, ainda, dar origem a operações planeadas com outras entidades administrativas e ou policiais.
Dado que o planeamento central permite alojar inspeções regionais em cerca de 40% do planeamento mensal, as denúncias consideradas não urgentes, mas de maior pertinência dão origem a inspeções dentro do planeamento regional dos meses seguintes.
As denúncias não averiguadas e não consideradas prioritárias são englobadas no planeamento central e no planeamento regional, quando a matéria objeto de fiscalização for coincidente. Por exemplo, no caso de uma inspeção programada inserida no planeamento central que vise a fiscalização de agências de viagens, podem ser incluídas denúncias sobre aquele tipo de operador caso ainda não tenha existido oportunidade de averiguação.
A distribuição das denúncias na Unidade Operacional II – Barcelos, em regra, tem em conta a distribuição regional geográfica dos inspetores, atendendo ao seu domicílio voluntário.
Dado que os inspetores afetos à Unidade Operacional II - Barcelos, não têm residência em Barcelos, residindo em Braga, Vila Nova de Famalicão, Guimarães, Viana do Castelo e Valença, optou-se, por medida gestionária, em regra, afetar viaturas e brigadas por zonas geográficas, permitindo desta forma, obter ganhos de eficiência e de eficácia, reduzir o número de quilómetros percorridos pelas viaturas, gastos em portagens, custos variáveis na instalação fixa da unidade, diminuindo ao mesmo tempo o esforço dos funcionários, poupando-os a deslocações desnecessárias e a potenciais riscos de sinistralidade.
Acredita-se que esta medida permite ganhos económicos, de produtividade dos funcionários, ganhos ambientais e permite uma melhor gestão do tempo familiar e do tempo do trabalho, adotando uma política de work life balance.
Reconhecem-se limitações enquanto gestor público, quer na atuação sobre funcionários, quer no uso de incentivos remuneratórios e outros, que a gestão privada dispõe.
Também o Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho da Administração Pública – SIADAP, não se tem revelado um bom instrumento de gestão, nomeadamente para a promoção da motivação profissional dos colaboradores e desenvolvimento das suas competências, impondo regime de quotas por Unidade Orgânica.
O estatuto da Função Pública coloca dificuldades na gestão de recursos humanos, nomeadamente a nível da avaliação de desempenho, a mobilidade de pessoal e a introdução de mudanças no comportamento das pessoas (Araújo, 2005).
De acordo com o modelo da Nova Gestão Pública pretende-se apontar oportunidades de melhoria e trazer maior capacidade de decisão à unidade desconcentrada situada em Barcelos.
As denúncias entradas nos serviços da ASAE são recebidas no correio eletrónico centralizado na sede da instituição em Lisboa. Depois da receção são objeto de análise pela Divisão de Informação Pública e posteriormente é feito o circuito para as unidades desconcentradas (Faro, Évora, Lisboa, Santarém, Castelo Branco, Coimbra, Porto, Barcelos e Mirandela e mais recentemente Tondela e Vimioso).
Este circuito, a ser feito eletronicamente pelo sistema informático de forma direta para os serviços desconcentrados face à distribuição territorial, aportaria ganhos de eficiência, pois permitia uma
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resposta mais rápida, designadamente em casos mais urgentes e em que a matéria denunciada se enquadre como crime, em que existe um prazo perentório de comunicação à autoridade judiciária de 10 dias, conforme decorre do n.º 1, do artigo 248º do CPP (Lobo, 2017).
Esta medida atenderia ao princípio da subsidiariedade, e a uma maior celeridade no tratamento das situações denunciadas e a uma mais rápida resposta ao cidadão. Obrigaria a um inevitável reforço dos quadros de pessoal a nível local, que seria benéfico para uma política de fixação de quadros no interior do País, contrariando a desertificação a que se tem assistido.
A introdução de ferramentas tecnológicas de uso comum nos dias de hoje aportariam melhorias assinaláveis e uma relação positiva entre custo e benefício. A desmaterialização dos processos de inspeção, instrução e decisão, trariam poupanças assinaláveis e incrementariam a celeridade processual.
A adoção de tecnologias de informação que permitam em tempo real, no terreno, o acesso à base de dados GestAsae, possibilitava a visualização imediata das denúncias por zona geográfica, a inserção dos dados da fiscalização na hora, facto que reduzia gastos de impressão e tempo despendido, facilitando a comunicação entre os níveis de inspeção, diminuindo o tempo de averiguação, aumentando os níveis de eficiência e eficácia.
Também a ausência de desmaterialização nos procedimentos internos, derivados de atos de inspeção e de instrução processual, acarreta atrasos, ineficiências, com o correspondente aumento de custos e horas de trabalho.
A este propósito salienta-se a introdução na Unidade Operacional II da ASAE, no ano de 2016, da receção das defesas escritas por parte dos arguidos, pessoas individuais e coletivas, preferencialmente através do correio eletrónico instituído para o efeito, no domínio [email protected], facto que permitiu acelerar de forma decisiva os processos, diminuindo ao mesmo tempo os custos ao cidadão e às empresas. Esta medida de adesão voluntária teve uma forte aceitação por parte dos operadores económicos.
Esta abordagem mais eficiente ao tratamento das denúncias e à melhoria da qualidade da instrução processual vão de encontro ao plasmado no plano estratégico da ASAE – 2013/2018 (PEA) e no artigo 61º do Código de Procedimento Administrativo (Moncada, 2015).