O caso Walz v Tax Comm’n 397 U.S 664 (1970)

Para bem entender o caso norte-americano é preciso antes perceber como os Estados Unidos lidam com a imunidade tributária das instituições de educação sem fins lucrativos.

A primeira premissa que fixamos é que, embora o apelido dado ao instituto seja isenção, trata-se da figura que a doutrina brasileira qualifica como imunidade57.

No caso específico dos Estados Unidos, Ricardo Lobo Torres adverte que as dificuldades na “proteção estatal às escolas esbarra sempre no problema de sua confusão com os privilégios em favor dos cultos”58. Acentua, contudo, que apesar das dificuldades, o diferencial que assegura às instituições de educação a imunidade é o seu caráter de instituições sem fins lucrativos, como, aliás, é também a marca da imunidade brasileira59.

A segunda premissa a estabelecer é quanto à competência tributária. Ao Governo Federal estadunidense pertence, com exclusividade, o produto da arrecadação dos impostos sobre a renda, conforme a Emenda n. 16 à Constituição daquele país: “O Congresso terá competência para lançar e arrecadar impostos sobre a renda, seja qual for a proveniência desta, sem distribuí-los entre os diversos Estados ou levar em conta qualquer recenseamento ou enumeração. Os demais impostos pertencem aos estados-membros, notadamente os incidentes sobre o patrimônio”60.

57 _{“Em outros países a garantia aparece sob o apelido de isenção, posto que, como vimos, não desenvolveram} eles a teoria das imunidades. Mas a extensão, o fundamento e o significado devem ser o mesmo que prevalece entre nós”. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit. p. 225.

58 _{TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit. p. 223.}

59 _{“Nos Estados Unidos a figura mais utilizada pela legislação para proteger as entidades de educação e de} caridade é a da isenção do imposto de renda para as organizações não lucrativas (nonprofit organizations), complementada pelas subvenções e pelas deduções do imposto de renda em favor dos doadores. Mas é igualmente relevante a intributabilidade de tais instituições pelos impostos sobre a propriedade, garantida pelas Constituições dos Estados ou pela legislação ordinária”. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit. p. 225.

60 _{ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Constituição dos Estados Unidos da América. Tradução para} português do Brasil efetuada pelo Tradutor Oficial J. Henry Phillips, Austin, Texas. Disponível em: http://www.braziliantranslated.com/euacon01.html>. Acesso em: 22 set. 2006. Todas as demais referências no presente estudo, relativas a este texto constitucional, encontram-se no mesmo endereço eletrônico.

A terceira premissa consiste em explicitar os ditames constitucionais levados em consideração no julgamento, e estes são aqueles constantes da “Cláusula de Estabelecimento” da Primeira Emenda à Constituição estadunidense, cuja redação é a seguinte:

O Congresso não legislará no sentido de estabelecer uma religião, ou proibindo o livre exercício dos cultos; ou cerceando a liberdade de palavra, ou de imprensa, ou o direito do povo de se reunir pacificamente, e de dirigir ao Governo petições para a reparação de seus agravos.

A Primeira Emenda, por sua vez, é aplicável aos estados-membros por força da primeira parte da Décima Quarta emenda à Constituição norte-americana, a qual, neste aspecto de extensibilidade, tem a seguinte redação:

Todas as pessoas nascidas ou naturalizadas nos Estados Unidos, e sujeitas a sua jurisdição, são cidadãos dos Estados Unidos e do Estado onde tiver residência. Nenhum Estado poderá fazer ou executar leis restringindo os privilégios ou as imunidades dos cidadãos dos Estados Unidos; nem poderá privar qualquer pessoa de sua vida, liberdade, ou bens sem processo legal, ou negar a qualquer pessoa sob sua jurisdição a igual proteção das leis.

Finalmente, a quarta e última premissa consiste em estabelecer o que é uma Apelação à Suprema Corte norte-americana. Os processos nos quais se analisam leis estaduais e Constituição dos estados-membros se encerram na Suprema Corte do estado-membro, exceto quando há argüição de violação a preceito da Constituição Federal. A argüição referida é denominada de Apelação, que difere completamente do recurso homônimo brasileiro. Reconhecendo a Suprema Corte do estado-membro a existência de indício de violação à Constituição norte-americana, ele deve declarar expressamente esta circunstância, remetendo o feito à Suprema Corte norte-americana. Nesta última instância é que é exercida a jurisdição constitucional, sujeitando-se a Apelação, ainda, ao juízo de admissibilidade da corte.

O caso que ora analisamos é uma Apelação interposta perante a Suprema Corte do Estado de New York, na qual o Apelante, Frederick Walz, proprietário de um imóvel no

Condado de Richmond, localizado naquele estado-membro, pretendia impedir a Fazenda Pública da Cidade de New York (Tax Commission of City of New York) de conceder isenção de imposto para as propriedades de religiosos naquele Condado, utilizadas exclusivamente para seus fins institucionais. Trata-se de caso histórico, pois, a partir deste julgamento as leis norte-americanas, tanto estaduais como federais, passaram a considerar as instituições sem fins lucrativos, dentre elas as de educação, como imunes à tributação em seu patrimônio e rendas61.

O artigo 16, 1, da Constituição do estado-membro de New York assim dispunha, na parte relevante:

Isenções de tributação só podem ser asseguradas por lei geral. As isenções podem ser alteradas ou revogadas, exceto aquelas que incidam sobre o patrimônio utilizado exclusivamente com propósitos religiosos, educacionais ou de caridade, assim definidas em lei, pertencentes a qualquer corporação ou associação organizada ou conduzida para um ou mais destes propósitos, e que não busquem lucro.

O Ministro Relator Burger admitiu a Apelação.

O Relator inicia seu voto fazendo uma síntese do entendimento da Corte quanto ao conteúdo da Primeira Emenda à Constituição, reconhecendo que a redação das duas Cláusulas de Religião (o Estado não pode estabelecer uma religião; o Estado não deve embaraçar a prática de cultos religiosos) não é das mais precisas. Após citar várias passagens de diversos julgamentos, ele resume a expressão da Corte como sendo: “nós não toleramos nem o estabelecimento governamental de uma religião, nem a interferência governamental com religião”.

61 _{Todo o estudo deste caso é feito em português, mediante tradução livre. O caso estudado, em sua língua e} formatação originais, constituem o anexo único à presente dissertação.

Após esta introdução, o Relator discorre acerca do que significa a concessão de uma isenção tributária, quando o beneficiário está, de alguma forma, ligado a uma confissão religiosa. Assevera que:

O propósito da lei que estabelece uma isenção quanto ao imposto incidente sobre o patrimônio não é nem o avanço, nem a inibição da religião. New York, da mesma forma que outros Estados, estabeleceu que certas instituições, que têm um relacionamento harmonioso com a comunidade como um todo, e que visam o “aprimoramento moral ou intelectual”, não deveriam ser inibidas em sua ação com a tributação sobre seu patrimônio, ou com o risco de perdê-lo pelo não pagamento de tributos. Não assinalou uma igreja em particular, ou grupo religioso, ou igrejas em geral; ao contrário, preferiu garantir isenção a todas aquelas casas de trabalho religioso abrangidas num amplo espectro de atividades, onde o patrimônio pertence a instituições sem fins lucrativos, quase-públicas, nas quais se incluem hospitais, livrarias, playgrounds, grupos científicos, profissionais, históricos e patrióticos. O Estado tem uma política afirmativa que considera que estes grupos estabelecem influências benéficas na vida da comunidade, e entendeu esta classificação útil, desejável e de interesse público. As qualificações para isenções tributárias não são nem perpétuas, nem imutáveis; alguns grupos isentos perdem estes status quando suas atividades as deixam fora da classificação; novas entidades se inserem na classificação e são qualificadas para as isenções.

E prossegue o Relator:

Os Governos nem sempre têm sido tolerantes com as atividades religiosas, e as hostilidades contra religião tomaram muitos tipos e formas – econômicas, políticas, e algumas vezes duramente opressivas. Garantias de isenção refletem historicamente a preocupação dos autores das constituições e alertam para os perigos latentes existentes na imposição de impostos sobre o patrimônio; isenções constituem uma medida razoável e equilibrada para evitar estes perigos...

...

Contudo, perceber que o propósito da lei de isenção tributária não é voltado para o estabelecimento, patrocínio, ou suporte à religião não encerra a controvérsia. Temos que ter certeza, também, que o resultado final – o efeito – não é um excessivo envolvimento do governo com religião...

A partir da colocação desta questão – saber se o estabelecimento de isenção tributária constitui ou não excessivo envolvimento do governo com religião – o Relator passa a analisar se não seria preferível o subsídio direto do governo, ao invés do estabelecimento de imunidade (a isenção tem no caso sob análise, como aqui já salientado, o sentido de imunidade). Eis a preocupação do Relator:

Garantir isenções para as igrejas assegura-lhes um benefício econômico indireto e faz surgir algum envolvimento, ainda que menor, do que tributá-las...

...

A garantia de isenção tributária não constitui patrocínio, a partir do momento em que se constata que o governo não transfere parte de sua receita para as igrejas, mas simplesmente deixa de demandar que a igreja suporte o Estado. Ninguém jamais sugeriu que isenção tributária tenha convertido livrarias, galerias de arte ou hospitais em braços do Estado, ou colocado seus empregados em sua folha de pagamentos. Não há nenhum nexo genuíno entre isenção tributária e estabelecimento de religião...

... A isenção cria um mínimo e remoto envolvimento entre igreja e Estado, e muito menor do que adviria da tributação. Restringe a relação fiscal entre igreja e Estado, e tende a complementar e reafirmar a desejada separação, isolando-se uma do outro...

... Todos os 50 estados-membros garantem isenção para as instituições deste tipo, muitos deles através de disposições constitucionais. Durante todo o tempo em que o imposto de renda federal teve impacto potencial sobre as igrejas – durante 75 anos – as organizações religiosas foram expressamente isentas do tributo. Este tratamento é um “ajuda” para as igrejas, nem mais, nem menos, em princípio, do que a isenção dos impostos sobre o patrimônio, garantido pelos estados-membros...

Ao concluir seu voto, o Relator afirmou ainda:

Parece que a partir de 1885, pelo menos, esta Corte, refletindo mais de um século de nossa história e de prática ininterrupta, aceitou, sem discussões, o princípio que estabelecer isenções tributárias em favor das igrejas não era uma violação das Cláusulas de Religião da Primeira Emenda. Assim como New York estabeleceu, nós agora confirmamos este entendimento.

A Apelação teve seu provimento negado por maioria. O voto divergente ficou a cargo do Ministro Douglas, que será analisado mais adiante. Antes, porém, consignaram voto em apoio ao Relator os Ministros Brennan e Harlan, acrescendo importantes argumentos ao entendimento do Relator. São estes argumentos adicionais que passamos a expor, a seguir.

Argumentos do Ministro Brennan:

A existência de uma prática desde o surgimento da vida da Nação, como a isenção para as organizações religiosas, não é conclusiva de sua constitucionalidade. Mas esta prática é um fato de considerável importância na interpretação da linguagem constitucional abstrata... ...

A Cláusula de Estabelecimento, junto com outras disposições da Declaração de Direitos, foi ratificada pelo Estados em 1791. As isenções tributárias para as religiões não constavam das petições de adesão à Declaração de Direitos, nos debates no Congresso ou em outros debates que precederam a ratificação pelos Estados. A ausência de menção às isenções não parece ter resultado da impossibilidade de sua existência, pois elas eram largamente difundidas durante os anos coloniais. Ao contrário, o que me parece é que as isenções não estavam dentre os males que os Construtores e Ratificadores da Cláusula de Estabelecimento queriam evitar. Significativamente, com menos de uma década após a ratificação, pelo menos quatro estados- membros aprovaram garantias de isenção de tributação em favor de organizações religiosas.

...

Thomas Jefferson foi Presidente quando a isenção tributária foi concedida pela primeira vez às igrejas de Washington, e James Madison tinha assento na Assembléia Geral da Virginia que votou isenções para as igrejas daquela Comunidade. Eu não encontrei nenhum registro de seus entendimentos pessoais nos respectivos atos. A ausência deste registro é, por si só, significativa. É improvável que aqueles dois homens, tão preocupados com a separação entre igreja e Estado, tivessem permanecido calados se eles pensassem que isenções estabelecem religião. E se eles não tivessem aprovado as isenções, ou tivessem manifestado sua oposição, é provável que seus entendimentos fossem conhecidos por nós hoje. Ambos, Jefferson e Madison, escreveram profusamente sobre usos que eles julgavam importantes, e seus entendimentos são bastantes conhecidos pelos autores contemporâneos...

...

As isenções continuaram ininterruptamente até a presente data. Elas estão em vigor nos 50 Estados. Nenhuma decisão judicial, federal ou

estadual, jamais as negaram sob o argumento de que violam a Cláusula de Estabelecimento...

...

O Governo tem dois propósitos básicos seculares para garantir isenção tributária sobre o patrimônio das organizações religiosas. Primeiro, estas organizações, junto com uma gama de outras organizações privadas sem fins lucrativos, contribuem para o bem-estar da comunidade, numa variedade de modos não-religiosos, proporcionando benefícios que teriam que ser suportados pela tributação geral, ou que não seriam prestados, em detrimento da comunidade...

...

Segundo, os governos garantem isenções para as organizações religiosas porque elas contribuem para o pluralismo da sociedade americana com suas atividades religiosas. O Governo incluiu adequadamente as instituições religiosas juntamente com uma variedade de outros grupos sem fins lucrativos privados que têm isenção, porque cada grupo contribui para a diversidade de associação, de pontos de vista, e colaboram vigorosamente para uma sociedade pluralista... Para alcançar este fim, o Governo de New York estende as isenções não apenas a grupos religiosos e organizações assistenciais, mas também a associações científicas, literárias, de classes, livrarias, grupos patrióticos e históricos, e generalizadamente a “organizações voltadas exclusivamente para o desenvolvimento moral e intelectual de homens e mulheres”. A amplitude abrangida nas isenções nega qualquer sugestão de que o Estado tivesse preferência especial pelos grupos religiosos... Elas simplesmente facilitaram a existência de uma ampla variedade de organizações sem fins lucrativos, dentre elas os grupos religiosos, deixando-os livres para se constituírem, ampliarem ou desaparecerem, sem serem barradas pela tributação sobre o patrimônio...

... Os defensores da inconstitucionalidade das isenções alegam que as mesmas equivalem a um subsídio governamental às igrejas. Subsídios a atividades religiosas podem, é claro, constituir envolvimento inadmissível do Estado com a religião.

Isenções e subsídios gerais são, entretanto, quantitativamente diferentes. Ambos provêem assistência econômica, mas o fazem de maneiras fundamentalmente diferentes. O subsídio envolve a transferência de dinheiro público para o subsidiado e os recursos utilizados são dos contribuintes como um todo. Uma isenção, por outro lado, não envolve tal transferência. Ela assiste o subsidiado apenas passivamente, deixando que aquele empreendimento privado não seja contribuinte. Em outras palavras, “no caso do subsídio direto, o Estado despende, obrigatoriamente, recursos de crentes e não- crentes para as igrejas”, enquanto “no caso da isenção, o Estado meramente se abstém de apropriar-se de renda gerada de forma independente pelas igrejas através de contribuições voluntárias”...

... Finalmente, eu não entendo que as isenções “usem meios essencialmente religiosos para atingir os fins governamentais, onde os meios seculares seriam bastantes”. Os meios que as igrejas usam em suas atividades de serviço ao público não são “essencialmente religiosos” em sua natureza. Eles são os meios utilizados por qualquer organização puramente secular – dinheiro, tempo e habilidades humanas e instalações físicas. É verdade que cada igreja contribui para o pluralismo de nossa sociedade através de suas atividades puramente religiosas, mas o Estado encoraja estas atividades não porque a religião seja indispensável, mas porque o valor-religião, juntamente com uma variedade de empreendimentos privados sem fins lucrativos, contribui para a diversidade da Nação. Visto por este prisma, não há substituto não-religioso para a religião como um elemento em nosso mosaico social, assim como não há um substituto não-literário para os grupos literários.

Em apoio aos entendimentos anteriores, acrescentou ainda o Ministro Harlan o seu entendimento:

Conquanto eu subscreva inteiramente o resultado alcançado hoje e me encontre basicamente de acordo com o voto do THE CHIEF JUSTICE, eu achei apropriado, dada a relevância do assunto, sintetizar aqueles argumentos que, para mim, prevalecem neste caso e que me levam a concluir que a previsão da Constituição do Estado de New York, como implementada pela sua lei imobiliária, não ofende a Cláusula de Estabelecimento...

...

O artigo da Constituição de New York que estabeleceu isenção tributária para as organizações religiosas definiu uma classe de entidades isentas que têm como denominador comum o propósito não- lucrativo de suas atividades voltadas para a melhoria cultural e intelectual, e a prestação de “bons serviços” sociais para a comunidade que, se por elas não fossem prestados, teriam que ser assumidos pelo governo. Foi incluída uma gama ampla de grupos diversificados, como as sociedades históricas e literárias, e mais genericamente associações “para a melhoria moral ou intelectual dos homens”. A isenção estabelecida nestes termos é garantia de diversidade moral e intelectual, e aparentemente não omite qualquer organização que possa contribuir para que tais metas sejam alcançadas.

Foi a fim de promover o envolvimento das instituições religiosas em atividades seculares que esta legislação foi concebida, e o fez consistentemente, com neutralidade, garantindo isenção a elas, da mesma forma que as garante às outras organizações engajadas nestes objetivos. Eu penso, além disso, que num contexto tão amplo como o que estamos analisando, as igrejas deverão ter isenção ao se envolverem diretamente nas atividades seculares mencionadas, já que poderiam existir para a simples conveniência e interesse de seus

membros. Da mesma forma que a isenção alcança grupos que buscam melhoria cultural, moral ou espiritual, nas mais variadas formas de atividades seculares, incluindo, eu poderia supor, grupos cujos membros sejam antiteológicos, ateus ou agnósticos, eu não vejo quebra de neutralidade na extensão do benefício da isenção a grupos religiosos organizados.

...

Eu concordo com meu Irmão DOUGLAS que isenções não diferem de subsídios como uma questão econômica... Subsídios, ao contrário de isenções, devem ser revistos periodicamente e nos trazem mais controvérsia política dos que as isenções. Além disso, subsídios ou ajuda direta, como regra geral, são assegurados com base em qualificações detalhadas e extensas e freqüentemente envolvem a administração estatal num grau elevado, deixando claro que não é este necessariamente o caso...

... Como THE CHIEF JUSTICE eu sou do entendimento que a tarefa deste Tribunal é “assinalar distinções, inclusive aquelas sutis, no processo de interpretação da Constituição”. A dificuldade das questões postas em julgamento não deve servir de base para proibir a ação legislativa acerca daquilo que é constitucionalmente permitido. Eu acho que este é o caso, e na esteira dos pronunciamentos que me precederam, junto-me à Corte para assegurar a validade do que foi estabelecido por New York.

Finalmente, e encerrando a análise do primeiro caso, passamos ao vigoroso entendimento contrário expressado pelo Ministro Douglas:

Meu Irmão HARLAN disse que “poderia supor” que a isenção é extensível a grupos “cujos membros sejam antiteológicos, ateus ou agnósticos”. Se assim o é, então a diferença entre crentes e não crentes ainda não foi traçada. Mas, com todo respeito, não há nem sugestão no presente caso de que o que foi estabelecido cubra propriedade usada exclusivamente por organizações para “propósitos antiteológicos”, “propósitos ateístas” ou “propósitos agnósticos”.

...

Há uma linha traçada entre o que o Estado pode fazer para encorajar atividades “religiosas” e o que ele não deve fazer com o uso de seus recursos para promover atividades “religiosas”, ou mediante concessão de benefícios. Esta linha, é certo, nem sempre é clara. Fechar escolas públicas nos domingos se encaixa na primeira premissa; subsidiar igrejas, em meu ponto de vista, se encaixa na última. É um entendimento comum de todos que me precederam que uma das melhores formas de “estabelecer” uma ou mais religiões é subsidiá-las, e é exatamente isso que a isenção faz. O Estado não pode fazer isso, da mesma forma que não pode estabelecer preferências em

favor daqueles que “não crêem em nenhuma religião, em detrimento daqueles que crêem”. Zorach v. Clauson, supra, 343 U.S. at. 314. Mantendo o presente julgamento, a Corte joga por terra a revolução iniciada com a adoção da Décima Quarta Emenda. Aquela revolução