CAPÍTULO 3. A PORTARIA MINISTERIAL Nº 1.793/94: um ato de adesão da
3.5 O comando normativo: entendimento do termo “recomendar”
Dissecada a anatomia da Portaria nº 1.793/94 enquanto ato administrativo, cabe, por agora, tratar do seu conteúdo normativo, o que torna necessária a referência aos atributos do ato administrativo: especificamente, a presunção de
legitimidade e de imperatividade; as espécies de atos administrativos e a classificação dos atos administrativos.
Os atos administrativos presumem-se legítimos e verdadeiros. Legítimos, porque de acordo com a lei, vez que o agir da Administração é informado pelo princípio da legalidade. E verdadeiros, porque de acordo com os fatos que o motivam. Esse é um dos atributos dos atos administrativos, chamado presunção de
legitimidade que, segundo a lição de Meirelles (1.978, p. 126), “autoriza a imediata
execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüida de vícios ou defeitos que os levem à invalidade” o que, obviamente, não impede seja o ato submetido à apreciação do Poder Judiciário.
A qualidade que possuem os atos administrativos, de se fazerem de cumprimento obrigatório pelas pessoas, sem que, para tanto, dependa da aquiescência ou concordância dessas pessoas, é o atributo da imperatividade; é ela que garante coercibilidade ao ato administrativo, ou seja, dota-o da força impositiva própria do Poder Público.
Renato Alessi, citado por Bandeira de Mello, (2.000, p. 359), fala em “poder
extroverso”, que ele mesmo esclarece como sendo “o que permite ao Poder Público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações”
A imperatividade não é atributo de todo ato administrativo, mas apenas dos que “consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa”; ela “decorre da só existência do ato administrativo” e sua conseqüência é que “todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido” (MEIRELLES, 1.978, p. 128).
Bandeira de Mello, indo além da maioria dos administrativistas, acrescenta aos atos administrativos o atributo que ele chama de exigibilidade, definindo-o como uma qualidade que permite ao Estado “exigir de terceiros o cumprimento das obrigações que ele impõe”. Pela imperatividade, constitui-se uma situação e impõe-
se uma obrigação, enquanto que, pela exigibilidade, impele-se à obediência, ao cumprimento dessa obrigação, “sem necessidade de nenhum provimento do Poder Judiciário” (2.000, p. 359). Na seqüência desta exposição, deve-se falar sobre a
classificação dos atos administrativos.
Atos administrativos normativos são os que compõem o primeiro grupo da classificação proposta por Meirelles, (1.978, p. 148), que os define e a eles se refere como
Aqueles que contêm um comando geral do executivo, visando à correta aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados. Esses atos expressam em minúcia o mandamento abstrato da lei e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestações tipicamente administrativas [...]. Tais atos, conquanto normalmente estabeleçam regras gerais e abstratas de conduta, não são leis em sentido formal. São leis apenas em sentido material, vale dizer, provimentos executivos com conteúdo de lei, com matéria de lei. Esses atos, por serem gerais e abstratos têm a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial.
Ao compor o rol dos atos administrativos que integram esse primeiro grupo, Meirelles elenca, como já citados anteriormente, os decretos, os regulamentos, os regimentos, as resoluções e as deliberações. As Portarias, como já se viu, ele arrola no rol dos atos administrativos ordinatórios, também dotados de imperatividade, mas de aplicação restrita ao âmbito interno da Administração Pública.
Pelo até aqui exposto já é possível deduzir que a “recomendação” trazida pela Portaria nº 1.793/94 não é de ser entendida como uma simples recomendação em seu sentido lato, isto é, como um mero aconselhamento, solicitação ou pedido. Ela é, na verdade, um verdadeiro comando normativo, impositivo, dotado de força coercitiva e, por isso, de cumprimento obrigatório.
Numa rápida passagem pela classificação dos atos administrativos, procurar- se-á fazer o enquadramento da Portaria nº 1.793/94 naquelas que foram as mais importantes e que permitam a definitiva conclusão quanto ao seu comando normativo.
Lembra-se, aqui, inicialmente que, para a classificação dos atos administrativos, a doutrina especializada não segue os mesmos parâmetros, sendo comum, por isso, algumas unanimidades como também algumas divergências, fruto apenas da diversidade de critérios adotados para a classificação.
A classificação quanto aos destinatários é uma das unanimidades. Por ela, separam-se os atos administrativos em atos gerais e atos individuais, conforme sejam expedidos com ou sem destinatários determinados. Os atos administrativos gerais, como bem realça Meirelles (1.978, p. 131),
possuem finalidade normativa ou ordinatória, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos” e são “atos de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei [...] [E prossegue] Os atos gerais, quando de efeitos externos, dependem de publicação no órgão oficial para entrar em vigor e produzir os seus resultados jurídicos, pois os seus destinatários só ficam sujeitos às suas imposições após essa divulgação.
A Portaria nº 1.793/94 não possui um destinatário certo e determinado. Seus destinatários são todas as instituições de Ensino Superior. Em sendo assim, ela é dotada de efeitos externos, por isso, para se fazer obrigatória, foi publicada no Diário Oficial da União nº 246, de 28 de dezembro de 1.994.
Por falar em aplicação externa, uma outra classificação dos atos administrativos que se julga pertinente é a que os separa em atos internos e atos
externos, mais apropriadamente denominados por Meirelles como “de efeitos
externos”. São os atos destinados à geração de efeitos fora do âmbito das repartições públicas e que alcançam todos os administrados, às vezes, até os próprios servidores.
Bandeira de Mello (2.000, p. 363) classifica os atos administrativos quanto à estrutura, separando-os em atos abstratos e atos concretos; sendo “concretos os que dispõem para um único e específico caso, esgotando-se nesta única aplicação,
por exemplo: a exoneração de um funcionário”. Os abstratos, por sua vez, são
aqueles que “prevêem reiteradas e infindas aplicações, as quais se repetem cada vez que ocorra a reprodução da hipótese nele prevista, alcançando um número indeterminado e indeterminável de destinatários, por exemplo: um regulamento”.
A Portaria nº 1.793/94 é ato abstrato; ela não se esgotou numa única aplicação, nem se esgotará em futuros outros cumprimentos. Também seus destinatários, apesar de categorizados, não são determinados ou determináveis, pois a cada dia novos cursos superiores podem surgir.
Os atos administrativos podem ser classificados também quanto aos efeitos ou conteúdos, podendo ser divididos entre atos constitutivos e atos declaratórios. Os
constitutivos são os que criam uma situação jurídica, seja ela inicial, seja através de
a reconhecer uma situação preexistente. A Portaria nº 1.793/94 é ato constitutivo porque criou uma situação jurídica nova para seus destinatários, que é aquela obrigação por ela veiculada.
A Portaria nº 1.793/94 pode, assim, ser identificada como um ato administrativo normativo, geral, abstrato, constitutivo e de efeitos externos. O seu comando, portanto, contido na expressão “recomendar”, não é um pedido, nem uma solicitação, muito menos um conselho; trata-se de uma imposição normativa, de cumprimento obrigatório por seus destinatários.
Uma vez que os comandos da Portaria nº 1.793/94 são endereçados aos cursos superiores, os cursos jurídicos do Brasil incluem-se dentre os seus destinatários. O presente trabalho visa exatamente pesquisar sobre eventual atendimento, por uma parcela desses cursos, àqueles comandos da Portaria nº 1.793/94.
Para melhor compreensão desse objetivo e dos resultados que serão adiante relatados, será útil conhecer um pouco da história do surgimento dos cursos jurídicos no Brasil e do seu desenvolvimento, relevando destacar suas implicações e envolvimento no que respeita aos direitos sociais.