Enfatiza o espírito de solidariedade internacional, a necessidade de compartilhar responsabilidades, entre governos nacionais, sociedade civil e organismos internacionais. Assim o CONARE- Comitê Nacional para Refugiados, foi o primeiro órgão na América do Sul a ter natureza tripartite108 - Governo, Sociedade Civil e ACNUR.
Esclarecendo melhor o modelo tripartite, ele é consolidado pelo arranjo institucional do CONARE, que juntou a vontade (na primeira esfera) do Estado brasileiro em receber os imigrantes forçados ao empenho (na segunda esfera) de entidades da sociedade civil e ao esforço (na terceira esfera) do ACNUR em propiciar recursos financeiros para a proteção dos refugiados. O CONARE, criado no âmbito do Ministério da Justiça, é um órgão de deliberação coletiva composto por cinco Ministérios, a saber: 1) Ministério das Relações Exteriores; 2) Ministério da Saúde; 3) Ministério do Trabalho e Emprego; 4) Ministério da Educação; 5) Ministério da Justiça; e o Departamento de Polícia Federal que tem a competência no controle do fluxo migratório do território brasileiro; além de um representante da Sociedade Civil109 que atua na assistência e integração do refugiado – a exemplo da Cáritas110 Arquidiocesana do Rio de Janeiro e São
108Milesi e Leão (2001, p. 73) explicam que: “Regionalmente, uma das principais estratégias do ACNUR no Cone Sul é a
construção e o fortalecimento de uma estrutura tripartite (governo, sociedade civil e ACNUR) sólida. Nesse sentido, um de seus objetivos principais é dotar e capacitar a sociedade civil envolvida com a temática das(os) refugiadas(os) dos diferentes países que conformam a região (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai) no trabalho de políticas públicas, proteção e integração local. Nesse modelo ideal, o Brasil é um país chave na região, pois possui a estrutura mais próxima a essa realidade”.
109 Comparando-se com outros países da América do Sul, à época em que a legislação brasileira foi aprovada, a sociedade
civil não tinha representação ou não tinha direito à voto nos colegiados nacionais relativos aos refugiados (JUBILUT, 2006). No Brasil, essa representação se alterna entre instituições religiosas, representadas pela Cáritas Arquidiocesana e IMDH, por uma tradição histórica, já que elas atuam em prol dos refugiados no país desde o período ditatorial.
110 A Cáritas é uma organização sem fins lucrativos criada em 1950 e vinculada à Igreja Católica Apostólica Romana, com
destacada atuação em vários projetos sociais em todo o mundo, mormente ao atendimento direto às populações carentes. No Brasil, sua atuação é de crucial importância na questão dos refugiados. No país sua criação se deu em 1956, encontrando-se atrelada à Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e à Pastoral Social. Desde a instalação no Brasil, em 1977, o ACNUR conta com o apoio das Cáritas Arquidiocesanas do Rio de Janeiro e de São Paulo mediante convênio específico, além da Comissão Pontifícia Justiça e Paz, dentro de suas três linhas mestras de
Paulo. Além desses, o ACNUR será sempre convidado a participar das reuniões CONARE, tendo direito a voz, porém não a voto111. Isso significa que o organismo internacional pode ajudar e contribuir nas opiniões, mas a competência de dar ou não refúgio é responsabilidade total do Ministro da Justiça.
Vale ressaltar que a representação de diversos ministérios no CONARE nos permite afirmar que ele tem uma atuação mais direta e específica nas políticas de proteção, assistência e integração local dos refugiados, o que poderia se reproduzir em políticas públicas mais inclusivas, diante do reconhecimento das dificuldades dos refugiados. Na verdade há apenas uma recomendação para que venham a facilitar os trâmites burocráticos. Na prática, estas recomendações nem sempre são atendidas com a celeridade necessária aos casos112.
No modelo tripartite o tripé proteção-assistência-integração é ilustrada conforme o Gráfico abaixo. O modelo tripartite é uma instância deliberativa heterogênea constituída ao mesmo tempo por representantes do Estado, da Sociedade Civil e do ACNUR.
Embora a composição do CONARE seja vista como plural e democrática também é alvo de críticas, muito embora inclua a participação da sociedade civil, a esfera governamental se encontra super-representada e outros ministérios também poderiam entrar visando trabalhar a integração dos refugiados, como ressalta MILESI:
atuação: proteção, assistência e integração local do refugiado no Brasil. As Cáritas também atuam prestando auxílio para a revalidação de títulos educacionais, proporcionando acesso ao ensino de todos os graus e cursos profissionalizantes, bolsas universitárias e políticas de emprego, com o fito de capacitar o refugiado e torná-lo auto-suficiente. A Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro é responsável pelo atendimento das regiões Norte e Nordeste, além do próprio Rio de Janeiro, enquanto que a Cáritas Arquidiocesana de São Paulo atende às regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
111 Baseado no entendimento de que não seria apropriado um organismo da ONU deliberar sobre a concessão de refúgio
dentro de um órgão governamental nacional (BARRETO, 2010).
[... se fosse hoje], talvez ao invés de entrar um representante da sociedade civil, poderia entrar mais do que um. Ao invés de cinco ministérios, poderia entrar sete ou oito, porque [por exemplo] o Ministério das Cidades, que trabalha com a moradia, é fundamental para a integração dos refugiados. Não está no CONARE, não existia na época. Nem o Ministério do Desenvolvimento Social ou a Secretaria Especial de Direitos Humanos (MILESI, 2009; MOREIRA,2012).
Gráfico 6: A Rede Brasileira de Proteção-Assistência-Integração dos Refugiados
Fonte: Elaboração própria (2012)
Ademais, em nenhum momento há a participação dos refugiados [mesmo hoje113].
Isso se explica pelo fato da soberania estatal, não existe a participação direta de refugiados em nenhum país do mundo, sobretudo devido ao princípio da
113 Em 05 de agosto de 2014 (portanto, depois de 17 anos) foi a primeira vez que o CONARE abriu suas portas para a
participação de um refugiado, e isso aconteceu durante uma reunião plenária – quando os membros do comitê avaliam os pedidos de refúgio feitos ao governo do Brasil. Entretanto, sua participação foi de apresentar uma visão pessoal do conflito no Congo. http://www.acnur.org/t3/portugues/noticias/noticia/participacao-de-refugiado-em-reuniao-do-conare- joga-luz-sobre-conflito-no-congo/
confidencialidade, os refugiados devem estar protegidos. Adicionalmente, eles não são brasileiros, são refugiados, são estrangeiros (LEÃO, 2009). Entretanto, se essa participação não fosse de elegibilidade e sim uma espécie de consulta, nas esferas de proteção, assistência e integração – a contribuição seria inequívoca. É importante que eles sejam incluídos como sujeitos. Pois entendemos que o CONARE tem sim a função de integrar os refugiados, essa tarefa não pode ser única da sociedade civil.
Como esclarecimento, ao Ministério da Justiça, a política migratória é exercida desde 1998, através do Comitê Nacional para Refugiados (CONARE), órgão de deliberação coletiva, vinculado ao Ministério da Justiça, que tem a finalidade de conduzir a política nacional sobre os refugiados. Ao Ministério de Relações Exteriores (MRE), compete a concessão ao estrangeiro de autorização para entrar e permanecer no país, uma vez satisfeitas as exigências previstas na legislação de imigração. Ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), a política migratória é regulamentada desde 2003, através da lei nº 10.683. Assim, compete ao MTE exercer suas competências na área de imigração em duas esferas: 1) Conselho Nacional de Imigração (CNIg) que orienta, coordena e fiscaliza as atividades de migração; 2) Coordenação-Geral de Imigração (CGlg) é encarregada de coordenar, orientar e supervisionar as atividades relacionadas à autorização de trabalho a estrangeiros, com observância dos preceitos da Lei nº 6.815/80 e à contratação ou transferência de brasileiros para o trabalho no exterior.
Entre 2010 e 2012 o CONARE registrou um aumento de 275% no número de solicitações de refúgio, num total de 1.548 casos no período. Entretanto, a taxa de
elegibilidade diminuiu de 39% em 2010 numa análise de 299 casos, para 21% em 2011 numa análise de 426 casos e em 2012 voltou a crescer e foi de 24% numa análise de 823 casos. Sendo que, 42 casos foram encaminhados ao CNIG, pois não atendem aos critérios para reconhecimento do status de refugiado, mas que necessitam de proteção humanitária. Ou seja, do total de 1.548 solicitações de refúgio, apenas 406 solicitação foram deferidas, conforme o próximo Gráfico.
Gráfico 7: Produtividade do CONARE e taxa de elegibilidade (2010-2012)
Fonte : Refúgio no Brasil: Uma análise estatística. ACNUR (2013).
*Solicitação que não atendem os critérios para reconhecimento do status de refugiado, mas que necessitam de proteção humanitária. 56% 39% 5%
2010 Total de casos
analisados: 299
Casos indeferidos Casos deferidos Casos encaminhados ao CNIg* 79% 21% 0%2011 Total de casos
analisados: 426
Casos indeferidos Casos deferidos Casos encaminhados ao CNIg* 73% 24% 3%2012 Total de casos
analisados: 823
Casos indeferidos Casos deferidos Casos encaminhados ao CNIg*Das solicitações deferidas, os principais países de origem foram: República democrática do Congo, Colômbia, Síria, Afeganistão, Paquistão, Butão e Somália. Esse resultado mostra claramente que o instrumento de refúgio tem sido utilizado pelos fluxos mistos114 para a entrada no país, na ausência de uma política
migratória capaz de regulariza-los.