No Estado liberal da Europa continental a soberania se transforma em soberania absoluta do Estado em razão da necessidade de ordem e segurança que têm as sociedades. Isso leva a que as liberdades outorgadas aos indivíduos sejam reformuladas pelo poder do Estado soberano, já que, a princípio, o poder do Estado não pode ser
245 NORTH. Para entender el proceso de cambio económico. p. 164-165.
246 WALDMANN, Peter. El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana en América Latina. Traducción: Monique Delacre. Caracas: Nueva sociedad. 2003, p. 51.
247 WALDMANN. El Estado anómico. p. 29 -52.
248 WALDMANN. El Estado anómico. p. 30-31.
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questionado em nenhum momento pelos indivíduos. Mas, para compreender essa afirmação, realizaremos algumas reflexões.
O Estado liberal nos introduz numa etapa de racionalização, limitação e objetivação do poder, com base na teoria da separação dos poderes e a soberania da lei, como expressão da vontade geral do povo. Claramente, o Estado liberal começa a ter um papel central na ordenação das sociedades, já que a produção jurídica concentra-se nele como representante da vontade geral. Para Reis Novais, o processo de despersonalização e objetivação do poder procurava:
[...] matizar a identificação do Príncipe com o Estado e a Administração, pois enquanto na fase patrimonial do Estado absoluto o monarca detinha a soberania a titulo pessoal, na fase de policia passa a exercê-la enquanto órgão do Estado; assim, para esta construção, era a ideia de Estado que surgia com relevância primordial, na medida em que toda atividade do Príncipe se fundava, não numa prerrogativa pessoal, mas na representação do Estado de que o Príncipe era o «primeiro servidor»; os funcionários administrativos – de que o monarca se rodeara, sobretudo na Prússia – não obedeciam formalmente às ordens do Rei, mas sim às regras e instruções emanadas dessa figura transcendente que era o Estado.249
A racionalização do poder facilitou a ampliação das estruturas administrativas, segundo o modelo hierárquico e centralizado, reforçando pouco a pouco as técnicas administrativas e ampliando o poder da burocracia, conforme as necessidades do momento.250
Contudo, após as revoluções, o problema principal dos novos Estados surge no momento da tentativa de se encontrar um ponto de equilíbrio entre autoridade do poder constituinte, definindo quais indivíduos participarão do contrato social e os poderes constituídos, necessários para garantir uma ordem mínima, como o legislador ou mesmo a lei.251
As ideias revolucionárias que colocam a soberania no povo e outorgam direitos inatos aos indivíduos dificultam a institucionalização dos poderes, daí porque, em oposição a esta tendência, a revolução produz também uma concepção fortemente estatalista das liberdades, com a finalidade de estabilizar a mesma revolução; então os direitos civis deixam de ser parte da natureza humana e passam a existir só no momento
249 REIS NOVAIS, Jorge. Contributo para uma teoria do Estado de Direito. Do Estado de Direito liberal ao Estado social e democrático de Direito. Coimbra: Universidade de Coimbra. 1987. p, 31.
250 RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ. Jaime. Aproximación al derecho administrativo constitucional.
Bogotá: Universidad Externado. 2009, p. 33.
251 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 65-66.
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em que o legislador os reconhece.252 Essa contradição do direito do Estado liberal é analisada por Comparato assim:
Em pouco tempo, aliás, percebeu-se que o espírito da Revolução Francesa era muito mais a supressão das desigualdades estamentais do que a consagração das liberdades individuais para todos. Daí por que, ao contrario do que ocorrera nos Estados Unidos, a ideia de separação de Poderes, malgrado a afirmação peremptória do art. 16 da Declaração dos Direitos e do Cidadão de 1789, foi rapidamente esquecida. É que a supressão dos privilégios, na lei e nos costumes, exigia a organização de uma forte centralização de poderes, sem rígidas separações entre os diferentes ramos do Estado e sem qualquer concessão de autonomia federativa aos entes locais. Dessa centralização sem limites à reinstauração do Poder absoluto, no regime do Terror, foi só um passo. 253
Dessa forma, as ideias individualistas e contratualistas que alimentaram a princípio a revolução são substituídas por concepções estatalistas, em que o Estado politicamente organizado nasce da vontade dos indivíduos pela necessidade e desejo de segurança, outorgando total autoridade ao Estado para decidir. Em decorrência disso, os indivíduos assumem um compromisso mediante um pacto, que é um ato de subordinação, não negociável, irreversível e total, pelo qual todos se submetem ao Estado como sujeito investido do monopólio do imperium.254
Essa dominante visão de soberania e de supervaloração da lei dificulta a elaboração de uma teoria jurídica capaz de combinar a celebração da lei com a defesa dos direitos individuais, fazendo com que a defesa dos direitos seja conduzida pelo terreno da antes que pelo terreno do direito.255
Para Jellinek, o conceito de soberania do Estado, na sua forma absolutista, tem sido um fato histórico que influiu no conceito do Estado moderno. A convicção prática de que o Estado mantém todo o poder público, e que, por isso, só de ele pode nascer o exercício das funções públicas, procede de esta ideia moderna do Estado com soberania absoluta.256
Na Europa continental do século XIX, a soberania do Estado, assim como a garantia dos direitos, não está limitada e não pode ser limitada por uma norma de origem constitucional, nem por princípios fixados em declarações de direitos ou por um controle de constitucionalidade fixado pelos juízes.257 Está limitada pelos fatos e pela
252 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 68.
253 COMPARATO. A afirmação histórica dos direitos humanos. p. 136-137.
254 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 50.
255 COSTA. História do Direito em Perspectiva. p. 61.
256 JELLINEK. Teoría General del Estado. p. 410.
257 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 124.
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história, pelo lugar que o poder político ocupa na sociedade liberal do século passado.
Dessa forma, os discursos sobre os direitos e as liberdades se baseiam mais sobre o Estado e seu direito do que sobre a Constituição ou os direitos fundamentais,258 levando a que a limitação do Estado pelo Direito se confunda com o império da lei criada pelo Parlamento. Assim, para Tocqueville, a uniformidade legislativa é a condição principal para o bom governo, como explica na sequência:
Após a ideia de um poder único e central, é a ideia de uma legislação uniforme a que se apresenta mais espontaneamente ao espírito dos homens, nos séculos de igualdade. Como cada um deles se considera pouco diferente de seus vizinhos, mal compreende por que a regra aplicável a um homem não seria igualmente a todos os outros. Os menores privilégios repugnam, pois à sua razão. As mais leves dessemelhanças nas instituições s do mesmo povo o ferem, e a uniformidade legislativa parece-lhe ser a condição primeira de um bom governo.259
O direito do Estado, ao ser um ordenamento de relações sociais, constrói seu direito com base na grande dicotomia entre público e privado; e entre iguais e desiguais.
Assim, o Estado, em razão a sua natureza pública, está caracterizado por manter relações desiguais, isto é, relações de subordinação entre governantes e governados, entre quem tem o poder de mandar e quem tem o dever de obedecer. 260
O direito administrativo como direito do Estado é criado com base na superioridade do Estado e seu poder soberano. Em contraposição, as relações na sociedade (sociedade natural conforme descrita pelos ius-naturalistas, ou sociedade de mercado na idealização dos economistas clássicos) se caracterizam por pertencer à esfera privada, e, portanto, são relações entre iguais ou de coordenação; são relações reguladas pelo código civil, como direito fundamentado na igualdade dos indivíduos pertencentes à sociedade.261
Na situação de instabilidade pós-revolucionária francesa, a expedição do código civil é de suma importância, já que contém a aspiração liberal de estabilidade entre os membros da sociedade, mediante a existência de um Estado soberano, forte e dotado de autoridade, para garantir o cumprimento da lei.
Para Capella, apesar de as revoluções burguesas terem se caracterizado por impor o reconhecimento estatal dos direitos fundamentais e políticos, de natureza
258 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 108.
259 TOCQUEVILLE. A democracia na América. p. 512-513.
260 BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad: por una teoría general de la . Traducción: José F.
Fernández Santillán. México: FCE, 1989, p. 15.
261 Ibídem.
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pública, o direito do estado de polícia se concentra no direito privado.262 A esse respeito, afirma:
El estado policía o liberal se dedica en esta fase a establecer el marco jurídico general de la esfera privada, sus condiciones jurídicas más básicas. Este marco o condicionamiento general, de «orden público» de la esfera privada, trata de determinar con claridad las diferentes funciones económicas posibles de los bienes en una economía concurrencial, la garantía erga omnes de las titularidades patrimoniales y las bases generales de los actos susceptibles de determinar un cambio de titularidad. El marco jurídico incluye así el contrato – o, más elementalmente, las declaraciones de voluntad que configuran negócios jurídicos – como origen típico, junto con la ley, de los deberes jurídicos en esta esfera.263
O código rompe com o velho sistema de fontes de direito e cria um sistema normativo fechado e autossuficiente que os juízes devem respeitar. O código se impõe perante as constituições e declarações de direitos, que são excessivamente flutuantes e por causa disso pouco seguras. Em resumo, a tutela dos direitos garantidos pela Constituição é substituída pela certeza do direito garantido pelo código e pela lei, pelo direito positivo do Estado.264
Isso porque a finalidade fundamental do Estado de direito foi “ordenar de tal maneira a vida coletiva que cada um dos seus membros seja apoiado e estimulado no máximo grau no exercício e aproveitamento de todas as suas forças, livre e integralmente.”265
O direito administrativo como peça fundamental do direito positivo do Estado, baseado na ideologia do estatalismo liberal (ainda sem ser um direito codificado), é criado como um sistema fechado e autossuficiente dotado de próprias e específicas instituições e princípios gerais elaborados pela ciência jurídica. O direito administrativo existe porque a administração pública precisa de um direito próprio e específico baseado na sua potestade soberana do Estado do nível mais alto que o direito da sociedade civil.
Em concreto, não se pode admitir que o Estado como administração se submeta com sua autoridade a um regime jurídico civil ordinário, e que seja chamado a juízo por qualquer particular, e tampouco é fatível que as atuações cotidianas do Estado estejam constantemente influenciadas pelas mudanças da ordem constitucional.266
Adicionalmente, a criação de um sistema fechado e autossuficiente, especial para a administração pública, assegurava que a administração estaria sempre
262 CAPELLA. Fruta Prohibida. p, 133.
263 CAPELLA. Fruta Prohibida. p. 135.
264 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 109-110.
265 REIS NOVAIS. Contributo para uma teoria do Estado de Direito. p. 42.
266 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 111.
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subordinada à lei, e portanto, todos seus atos cumpririam com o princípio de legalidade, fundamental para tutelar os direitos dos cidadãos sem necessidade de apelar aos juízes.
Sobre a necessidade de impedir aos tribunais a perturbação da administração, Weil afirma:
Tratava-se, ao estabelecer o princípio da separação das autoridades administrativa e judiciária, de impedir aos tribunais de perturbarem a administração e, para isso, proibi-los do conhecimento de litígios em que a administração seja parte. O poder judiciário, cuja missão natural é dirimir os litígios declarando o direito, saia enfraquecido e diminuído desta prova. O receio de ver o juiz “perturbar as operações dos corpos administrativos” será, aliás, tal que o próprio juiz administrativo nunca se arrogará o direito de pronunciar injunções à administração: a comparação com o juiz – judicial-anglo-saxônico, que pode dar ordens aos agentes públicos, fala por si.267
Na Europa continental o direito administrativo e o direito civil do código se convertem em direito positivo do Estado, que representam a autoridade do Estado, no sentido de que ambos os sistemas normativos constituem um tipo de direito ligado à autoridade do Estado, o que se realiza colocando o núcleo do poder público soberano, além da Constituição, numa zona em que esta não pode nem deve alcançar os indivíduos. Ainda assim, trata-se de um poder entendido como não arbitrário, um poder normatizado que pretende gerar normas e criar segurança tanto no nível civil como no público-administrativo, mediante a garantia do Estado soberano na certeza do direito.268 O positivismo jurídico é descrito por Soares assim:
Esta incapacidade manifestada pelo século XIX de se representar o Estado de modo que não fosse o Estado absoluto vestido ao figurino da época, vai agravar-se com o domínio do positivismo jurídico. A construção do Estado como um aparelho de comando, durante a época da policia, tinha-o mantido afastado da sociedade que procurava informar e cujo desenvolvimento desejava fomentar. Então Estado e sociedade são naturalmente duas dimensões opostas. A máquina do príncipe persegue a realização de valores próprios que não coincidem com os de a sociedade.269
Para Pietro Costa, essa é uma brilhante solução, já que o Estado pode continuar a ser soberanamente absoluto e ao mesmo tempo garantir aos sujeitos um consistente espaço de autonomia; mas posteriormente afirma: “certamente o otimismo belle époque haveria de encontrar logo nos totalitarismos do século XX um trágico desmentido”. 270
267 WEIL, Prosper. O Direito Administrativo. Coimbra: Almedina. 1977. p. 12-13.
268 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 111-112.
269 SOARES, Rogério Guilherme Ehrhardt. Direito Público e Sociedade Técnica. Coimbra: Atlântida, 1969, p. 21.
270 COSTA. História do Direito em Perspectiva. p. 66.
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A doutrina mais madura do Estado de direito afirmará que os direitos dos indivíduos se fundam sobre um ato soberano de autolimitação do Estado. Isso acontece tanto com os direitos negativos como com os positivos. Em concreto, se as liberdades se fundam nas normas do Estado, deve-se admitir que só há um direito fundamental, o de ser tratado conforme as leis do Estado.271
Toda a problemática das liberdades se reduz à ação judicial que se pode invocar em caso em que alguém viole um direito individual fundamentado na lei. A justiça administrativa é um remédio contra os atos arbitrários da administração pública, a qual foi projetada e estruturada para não comprometer o princípio básico da soberania do Estado, em que não podia ser implicada num juízo entre pares como qualquer particular. Assim, num sistema político fundado sobre princípios de caráter estatalista, é difícil que o juiz seja completamente livre para tutelar os direitos individuais no momento em que se chocam com as razões da autoridade. O juiz não se fundamenta na Constituição, mas sim na expressão da soberania do Estado, de tal forma que não pode ser um terceiro neutral.272
Na experiência estadunidense desde a Constituição Federal de 1787, o conceito do poder constituinte se une desde o início ao de rigidez constitucional, ou seja, à existência de regras fixas que devem ser defendidas do possível arbítrio do legislador para garantir as liberdades e os direitos dos indivíduos.273 O juiz Marshall no famoso caso Marbury vs Madison em 1803 considerou que o governo dos Estados Unidos era do tipo em que os poderes da legislatura estão bem definidos e limitados e por isso se adotou uma Constituição escrita para que estas limitações não pudessem ser mal interpretadas ou esquecidas. Depois o juiz Marshall se pergunta:
¿Para qué fin están limitados los poderes y para qué fin tal limitación se pone por escrito si dichos limites pudieran ser transgredidos en cualquier momento por aquellos a quienes se busca restringir? La distinción entre un gobierno con poderes limitados y otro con poderes ilimitados desaparece si estos límites no obligan a los individuos sobre quienes se imponen, y si los actos prohibidos y aquellos permitidos tienen la misma obligatoriedad. […] la Constitución es superior a cualquier acto ordinario de la legislatura; […] (lo contrario significaría otorgar) a la legislatura una omnipotencia real y practica […] significaría lo mismo que prescribir limitaciones y declarar que estas pueden ser transgredidas a voluntad […] lo que, en conjunto socavaría el funcionamiento mismo de todas las Constituciones escritas.274
271 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 118-120.
272 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 120.
273 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 90.
274 BREWER-CARÍAS. Reflexiones sobre la Revolución … p. 92-93.
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Dessa forma, a Constituição norte-americana está construída sobre o princípio de checks and balances, procurando que não exista um poder supremo, mas sim que existam poderes autorizados pela Constituição e em equilíbrio entre eles. O legislativo tem o poder de veto do Presidente, o Presidente não pode exercer algumas das mais importantes funções sem o consenso do Congresso e todos devem levar em conta o poder dos juízes na aplicação da Constituição. Adicionalmente, a eleição do bicameralismo é uma eleição que dá equilíbrio.275
No sistema anglo-saxão, a soberania do Estado não é ilimitada, porque a existência de diversos poderes com competência para exercer funções de veto sobre os outros poderes permite que a soberania esteja concentrada na Constituição, que deve ser respeitada por todos os poderes.
Tendo em conta os diferentes conceitos que podem existir sobre a soberania, para Jellinek, existem dois erros comuns ao analisar este conceito. O primeiro erro é a confusão da soberania do órgão com a soberania do Estado e o segundo erro é socorrer-se do conteúdo positivo do poder do Estado para preencher com ele o conceito negativo da soberania. Adicionalmente a compreensão de que a soberania não é uma categoria absoluta, mas histórica, é um resultado da maior importância para decidir se a soberania constitui ou não um elemento essencial do Estado.276
Como vimos, a evolução histórica da soberania demonstra que esta significou a negação de toda subordinação ou limitação ao Estado por qualquer outro poder. A soberania permitiu designar um poder ilimitado e ilimitável que era absoluto, já que ninguém poderia limitá-lo, mesmo o próprio Estado. Por isto a autolimitação é, segundo a teoria do direito natural, inseparável do caráter de soberania. Se existem limitações para o Estado estas serão morais, mas jamais de natureza jurídica.
Para Jellinek, é preciso resolver este ponto porque a soberania é fundamentalmente um conceito jurídico, e por ser um conceito jurídico o Estado encontra limitação jurídica na existência de uma ordem determinada que deve também ser respeitada por ele.277
O Estado pode eleger a Constituição que vai ter, mas deve ter alguma, já que é essencial que o Estado tenha uma ordem jurídica e, em decorrência, a doutrina do poder absoluto é contestada pelo Estado de Direito Constitucional, que se caracteriza pela
275 FIORAVANTI. Los derechos fundamentales. p. 92.
276 JELLINEK. Teoría General del Estado. p. 432.
277 JELLINEK. Teoría General del Estado. p. 433-434.
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racionalização, limitação e objetivação do poder, com base na teoria da separação dos poderes e a soberania da Constituição, como expressão da vontade geral do povo.
Assim, quando o Estado promulga uma lei, conforme os parâmetros estabelecidos na Constituição, a lei obriga tanto aos indivíduos como ao Estado quem deve cumprir as normas do ordenamento jurídico. Esta submissão do Estado à lei não é uma obrigação moral, mas sim jurídica.
Portanto, só sobre a concepção de que o Estado também se obriga juridicamente conforme os parâmetros do ordenamento jurídico é possível retirar do conceito de soberania a errônea concepção de seu caráter ilimitável e absoluto e transformar-lo em um conceito jurídico que corresponda às novas concepções do direito positivo.278
Jellinek define a soberania como o poder de um Estado, em virtude do qual corresponde exclusivamente a este a capacidade de determinar-se juridicamente e de obrigar-se a si mesmo. O sentido negativo de soberania aparece com a impossibilidade de limitar juridicamente a própria vontade do Estado mediante um poder estranho, seja ou não este poder de um Estado. O sentido positivo da soberania consiste na capacidade exclusiva que tem o Estado de estabelecer, em virtude de sua vontade soberana, o conteúdo de seu ordenamento jurídico. Assim, ao afirmar que o poder soberano não tem limites, quer dizer, unicamente, que nenhum outro poder diferente do Estado pode impedir juridicamente ou modificar sua própria ordem jurídica.279
Nesses termos, esta definição de soberania é puramente formal, já que não diz nada sobre o conteúdo que deve ter o ordenamento jurídico, nem tampouco especifica que tipo de limitações deve ter o Estado para ser considerado legítimo.
4.1.4. A soberania no Estado de Direito Constitucional e a ordem