O CONTROLE INTERNO COMO SISTEMA COMPLEXO APTO A

Em decorrência das acepções, conceitos e fundamentos trazidos em relação à ideia de controle interno, é importante tecer algumas considerações por meio de um enfoque sistêmico (visão holística).

A Constitução Federal, nos dispositivos já referenciados (Arts. 31, 70, 74), traz expressamente a previsão de que os poderes manterão "sistemas de controle interno", de modo que se afasta qualquer possibilidade de interpretação isolada de controle na adminstração.

Desde logo é forçoso ressaltar que o Sistema de Controle Interno (SCI) não se confunde com sistema orçamentário, de pessoal, de planejamento e execução financeira, já que sua abrangência é ampla, englobando esses "subssistemas" que integram um complexo único de gestão.

Está se falando então num sistema aberto que, de forma aderente à noção de multidisciplinaridade e complexidade sistêmica, interage com o ambiente recebendo os inputs, das áreas de execução, processa-os e os devolve na forma de outptus, retroalimentando o ciclo vicioso e virtuoso que se forma de sua interopera- bilidade com os usuários e, por conseguinte, com o ambiente no qual está inserto.

A INTOSAI, em sua obra Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público (BAHIA, 2007, p. 19), consigna que o controle interno deve ser visto como um processo integrado:

O controle não é um fato ou circunstância, mas uma série de ações que permeiam as atividades da entidade. Essas ações se dão em todas as operações da entidade, de modo contínuo. São ações inerentes à maneira pela qual a gerência administra a organização. O controle interno é, portanto, diferente da perspectiva daqueles que o vêem como uma atividade adicional da entidade ou como uma obrigação necessária. O sistema de controle interno deve ser interligado às atividades da entidade e torna-se mais efetivo quando é concebido dentro da estrutura organizacional da entidade e é parte integrante da essência da organização.

Neste sentido, evidencia-se que "os controles" (subsistemas) devem inequi- vocamente promover interação, de modo que somente assim é possível obter os resultados esperados.

Castro (2007, p. 141), ao discorrer sobre o sistema de controle interno previsto na Constituição Federal, leciona que:

[...] é, pois, o conjunto de órgãos descentralizados de controle interligados por mecanismos específicos de comunicação e vinculados a uma unidade central de controle, com vistas à fiscalização e avaliação da execução orça- mentária, contábil, financeira, patrimonial e operacional da entidade controlada.

Corroborando esse entendimento, o Tribunal de Contas da União, por meio da sua Diretoria de Métodos de Procedimento de Controle (BRASIL, 2009, p. 7), informa que:

O sistema de controle interno da CF/88 é um sistema orgânico, constituído pelas várias unidades técnicas que atuam de forma integrada e sob a orientação normativa e supervisão técnica de um órgão central, sem prejuízo da subordinação ao órgão ou à entidade em cuja estrutura administrativa a unidade esteja integrada.

Não obstante quem execute as atividades inerentes ao controle, o enfoque sistêmico direciona para o reconhecimento do processo de obtenção dos resultados – agrupamento de atividades – onde cada unidade (subssistema) da entidade auxilia como elemento do processo de controle.

Sob este enfoque sistêmico, Botelho (2012, p. 22) é enfático ao afirmar: "[...] não existe a figura do responsável pelo controle interno, pois todos são responsáveis, cada qual em relação à sua área de atuação. Existe sim, a figura do responsável pelo órgão central do sistema de controle interno [...]".

Ainda, Glock (2011, p. 22), ao lecionar acerca do sistema de controle interno, consigna que este representa um "conjunto de procedimentos de controle inserido nos diversos sistemas administrativos, executados no dia a dia ao longo da estrutura organizacional".

Nesse contexto, a existência de um controle interno (refletido no sistema) estruturado, capacitado e eficaz deve – pelo menos deveria – ser um influente instru- mento ao aprimoramento da gestão.

Ao tempo em que o Sistema de Controle Interno – existente de fato – obtém dados das mais variadas áreas da administração (interação dos subsistemas), através da sua análise é possível explicar deslocamentos e orientar modelos de prosperidade, sempre pautando-se nos princípios da governança pública (prestação de contas, transparência, equidade, responsabilidade).

Convém lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) exalta o planejamento e o controle (prévio, concomitante e posterior) como "mecanismos gerenciais" indispensáveis ao equilíbrio das contas.

As informações gerenciais que podem ser obtidas a partir do controle interno permitem a adequação ou a correção dos rumos para o atendimento às metas e programas fixados, bem como subsidiam novos planejamentos. Sua ineficiência, por sua vez, acarreta desperdícios e mau uso dos recursos públicos.

A amplitude do Sistema de Controle Interno foi muito bem representada pelo atual presidente do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães, como se verifica na figura que se segue:

SISTEMA DE CONTROLE INTERNO SISTEMAS DE CONTABILIDADE SISTEMAS DE CONTROLE DE ORÇAMENTO SISTEMAS DE CONTROLE PATRIMONIAL SISTEMAS DE RECURSOS HUMANOS SISTEMAS DE CUSTOS SISTEMAS DE COMPRAS RELATÓRIOS DA LRF RELATÓRIOS GERENCIAIS SISTEMA DE EDUCAÇÃO

Figura 3 - Sistema de Controle Interno

Fonte: Estudos e Ensaios - Fernando Augusto Mello Guimarães (Mardecoral).

Com efeito, infere-se o entendimento do controle interno como sistema nervoso no bojo da administração pública, que funciona como elo entre o gestor – a quem compete poder decisório em nível político e de planejamento na gestão – e as áreas de execução e vice-versa.

Ressaltando a ideia do controle interno na forma sistêmica como alicerce à gestão, Guerra (2005, p. 273/274) assevera que: não consta na lista

[...] a Lei Maior de 1988, ao prescrever a criação e manutenção obrigatória de um sistema integrado de Controle Interno, quis alcançar de forma ampla toda a organização de gerência pública, não se limitando aos tradicionais

controles financeiro e administrativo. Buscou-se, pois, a implementação de um sistema que englobasse o conjunto integrado de todos os controles, fossem financeiros, gerenciais, administrativos e operacionais. [...] Em outras palavras, trata-se de um complexo de procedimentos administrativos, constitucionalmente previsto, de natureza financeira, contábil e orçamentária, exercido por órgão posicionado dentro da própria estrutura da Administração, indissociável desta, impondo ao gestor público a necessária visualização de todos seus atos administrativos com boa margem de segurança, de acordo com as peculiaridades de cada órgão ou entidade, com fins de prevenção, identificação e rápida correção de irregularidades ou ilegalidades, capaz de garantir o cumprimento dos planos, metas e orçamentos preconcebidos.

Esquematizando o sistema de controle interno quanto ao suas competências, Castro (2011, p. 317) apresenta o seguinte modelo:

Figura 4 - Competências do Sistema de Controle Interno Fonte: Castro (2011, p. 317).

A garantia de serviços públicos de qualidade está diretamente ligada à capacidade de gestão, de modo que, ao ser responsável pelas informações que propiciam ao gestor melhorar seu desempenho, o controle interno (sistema) pode combater, também, a ineficácia administrativa.

O novo enfoque da gestão pública, como adverte Ribeiro (1997, p. 17), "prioriza a qualidade do gasto e abre a discussão sobre os resultados objetivos da gestão de recursos públicos".

Destacando o aspecto de ferramenta gerencial que possui o controle interno, a INTOSAI, em suas diretrizes (BAHIA, 2007, p. 19), afirma que "ao ser estruturado internamente, torna-se parte integrante dos processos gerenciais de planejamento, execução e monitoramento".

Neste matiz, é inconteste que o controle interno se apresenta como instru- mento de forte amparo ao gestor público, já que, além da possibilidade de obstar a prática de atos dissonantes das finalidades do Estado, é um poderoso elemento de auxílio na tomada de decisão, consoante seu uso de forma holística, sistêmica e pró- ativa por parte dos gestores tomadores de decisões.

É necessário ressaltar o fato de que o funcionamento deste "sistema nervoso" depende da sua efetiva (fática e não apenas legal) estruturação, alicerçada na nova visão que o gestor deve possuir acerca do controle interno (como aliado estratégico), uma vez que este, de funcionamento dinâmico num processo circular virtuoso, é fonte inquestionável de informações para o processo de gestão.

Tendo em vista a inter-relação entre os variados subsistemas, é fato que a verificação de falhas em qualquer deles isoladamente pode resultar no comprome- timento de todo o sistema no tocante a suas finalidades, no caso em análise, como ferramenta de gestão.

Não obstante o reconhecimento do sistema de controle interno como ferramenta apta à melhoria da gestão, é imperioso registrar que o mesmo, por si só, não possui o condão de transformar uma administração em boa ou ruim. Trata-se, pois, de propiciar ao gestor informações a uma melhor gestão, cuja utilização ou não das informações é da competência única e exclusiva do administrador.

Sob este aspecto, a INTOSAI, em suas diretrizes (BAHIA, 2007, p. 26), com clareza informa que:

[...] um sistema de controle interno eficaz, não importa quão bem concebido e administrado possa ser, pode oferecer à gerência apenas uma segurança razoável – não absoluta – sobre o alcance dos objetivos da entidade ou sobre a sua sobrevivência. Pode fornecer informação gerencial sobre os progressos da entidade ou sua ausência, tendo em vista o alcance dos objetivos. Entretanto, o controle interno não pode transformar uma adminis- tração essencialmente ruim em boa administração. Além disso, as mudanças nas políticas ou programas governamentais, as condições demográficas ou econômicas estão além do controle da gerência e podem exigir uma

reconfiguração dos controles ou ajustes para reduzir os riscos a níveis aceitáveis. Um sistema de controle interno eficaz reduz a probabilidade de não se alcançar os objetivos.

Por fim, é de se destacar que inexiste um sistema de controle interno padrão (enlatado) que possa ser indistintamente utilizado em qualquer município, eis que cada qual possui características próprias, sobretudo quanto a sua estrutura administrativa e forma de desenvolvimento das atividades, de modo que sua estruturação/ desenvolvimento deve levar em consideração as peculiaridades de cada caso.

A reforma que vem sendo implementada sugere uma nova organização administrativa, a qual busca a flexibilização do regime jurídico-administrativo. Com efeito, é indispensável que seja acompanhada da modernização dos instrumentos de controle dos quais dispõe o Estado, possibilitando, desta forma, a boa "nova" gestão pública fundada numa visão gerencial em busca da eficiência, eficácia e efetividade na direção do atendimento ao princípío da continuidade do Estado.