O S CPE E O P ODER L OCAL : A PLICAÇÃO AO C ASO P ORTUGUÊS

O objectivo deste capítulo é testar os modelos Oportunista e Partidário dos CPE ao nível dos municípios portugueses, quer no que diz respeito aos instrumentos de política, testando os CPE nas rubricas das despesas orçamentais dos municípios, quer em relação aos resultados económicos, caso em que os testes são realizados sobre o emprego em cada município. Os autarcas portugueses pensam primordialmente na sua reeleição, são oportunistas e instrumentalizam os orçamentos municipais tentando influenciar a evolução da economia local, nomeadamente o emprego, de forma a conseguirem resultados eleitorais mais favoráveis? A forma como os orçamentos dos diferentes municípios são conduzidos e o desempenho da economia local traduzem as diferenças ideológicas entre os autarcas de esquerda e os de direita? Para procurar responder a estas questões, serão analisadas as diversas componentes das despesas municipais e a taxa de crescimento do emprego de um painel composto pelos 86 municípios que constituem Região Norte, de acordo com a classificação da Nomenclatura de Unidades Territorias, nível II80, entre os anos de 1979 e 2000 no caso das despesas municipais, e entre 1985 e 2000 no caso do emprego.

Depois de na secção seguinte se realizar se enquadrar a realidade portuguesa no que à organização político-administrativa e ao financiamento das autarquias locais diz respeito, na secção 3.2 é apresentada a descrição dos dados utilizados na aplicação empírica. Na secção 3.3. é descrito o modelo, as variáveis e os métodos de estimação utilizados. A secção 3.4. apresenta os resultados empíricos, quer em relação às finanças municipais (instrumentos de política), quer em relação ao emprego

A NUTs II do Norte apenas contempla 86 municípios a partir de 1998 (1999, para efeitos do painel de dados utilizado), altura em que são criados os municípios da Trofa e de Vizela. O município da Trofa é instituído pela Lei 83/98, de 14 de Dezembro, e incorpora freguesias antes pertencentes ao concelho de Santo Tirso. O município de Vizela é instituído pela Lei 63/98, de 1 de Setembro, e incorpora freguesias antes pertencentes aos concelhos de Guimarães, Lousada e Felgueiras. O Quadro 1 do Anexo III contém a lista dos municípios pertencentes à NUTs II do Norte.

(resultados económicos). Por fim, na secção 3.5 são sintetizadas as principais ilações dos resultados obtidos.

3.1. Organização Político-Administrativa e Financiamento das Autarquias

Locais em Portugal

Um objectivo desta monografia é testar a teoria dos CPE ao nível do Poder Local. Assume toda a relevância, então, perceber o que é, como está organizado e como funciona o Poder Local em Portugal. Esta secção procura dar uma perspectiva do sistema político e administrativo português, dos seus órgãos de soberania e, em particular, enquadrar as Autarquias Locais e o seu sistema de financiamento no âmbito do Poder Administrativo Central e Local português.

3.1.1. O Sistema Político e Administrativo Português

O golpe de Estado pacífico de 25 de Abril de 1974 restabeleceu a democracia em Portugal e colocou um ponto final ao regime ditatorial do Estado Novo que durava desde 1926. Seguiram-se seis Governos Provisórios nos dois anos subsequentes, até à entrada em vigor da nova Constituição, em 25 de Abril de 1976, ocorrendo no mesmo dia eleições para a Assembleia da República. O I Governo Constitucional entra em funções em 23 de Julho de 1976, liderado por Mário Soares e nomeado pelo então Presidente da República General Ramalho Eanes. Inicia-se aqui uma fase de grande instabilidade política, caracterizado por sete Governos minoritários e dois de coligação (Aliança Democrática e Bloco Central), que culmina com o fim do primeiro Governo de

Cavaco Silva, em 198781. De então para cá há uma nova fase de maior estabilidade política, com dois Governos de maioria absoluta, liderados por Cavaco Silva, seguidos pelos dois Governos de António Guterres que, embora minoritários, estão muito próximos da maioria absoluta. As Eleições Autárquicas de 2001 acabam por criar uma excepção a esta estabilidade, ao conduzirem à demissão de António Guterres e consequente substituição pelo actual Primeiro Ministro, Durão Barroso, que encabeça um Governo de coligação maioritário.

A República Portuguesa é uma democracia representativa, possuindo um sistema eleitoral que se estende pelo sufrágio de dois órgãos de soberania, o Presidente da República e a Assembleia da República. São ainda elegíveis as assembleias legislativas regionais da Madeira e dos Açores, os órgãos das Autarquias Locais e os deputados ao Parlamento Europeu. A Constituição de 1976 e consequentes revisões reconhecem, como órgãos de soberania do Estado, o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais.

O Presidente da República é o Chefe de Estado, o órgão máximo do país. É eleito por maioria absoluta e sufrágio universal, directo e secreto, e compete-lhe garantir a independência nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das instituições democráticas. De entre as suas funções destacam-se o poder de convidar o partido vencedor das eleições a formar Governo, de convocar eleições antecipadas, nomear e exonerar o Primeiro Ministro, dissolver a Assembleia da República, ou de promulgar e mandar publicar os diplomas legais e exercer o direito de veto sobre estes.

A Assembleia da República é o órgão representativo de todos os cidadãos portugueses e é composta actualmente por 230 deputados, eleitos por sufrágio universal, directo e secreto, organizados pelos grupos parlamentares dos partidos políticos ou coligações a que pertencem. Cabe-lhe essencialmente a função

Os Quadros 1 e 2 do Anexo II sintetizam os resultados eleitorais para a Presidência e Assembleia da República.

fiscalizadora (ao velar pelo cumprimento da Constituição e das leis e apreciar os actos do Governo e da Administração) e legislativa, podendo legislar em todos os domínios, com excepção do que concerne à organização e funcionamento do Governo. No âmbito das suas funções políticas e sobre outros órgãos de soberania, compete à Assembleia da República aprovar as leis das grandes opções do Plano e do Orçamento de Estado, apreciar o programa do Governo e votar moções de confiança e de censura ao Governo.

Ao Governo competem as funções política, legislativa e administrativa, constituindo o órgão superior da administração pública a quem cabe a condução da política geral do país. É da sua responsabilidade definir as linhas gerais da política governamental, aprovar as propostas de lei e de resolução e os decretos-lei, e os actos do Governo que envolvam aumento ou diminuição das receitas ou despesas públicas. É constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários de Estado e Subsecretários de Estado, e pode incluir um ou mais Vice-Primeiros-Ministros. O Primeiro-Ministro dirige a política geral e o funcionamento do Governo, coordenando e orientando as acções de todos os Ministros.

Por fim, os Tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo. São independentes e apenas obedecem à lei, devendo assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Existem ainda dois órgãos de poder político que não são órgãos de soberania nacional: as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais. Em Portugal as últimas foram consagradas constitucionalmente em 1976. De acordo com a Constituição da República Portuguesa, a organização democrática do Estado compreende a existência de Autarquias Locais, sendo estas pessoas colectivas de população e território dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução dos interesses próprios, comuns e específicos das respectivas populações.

A actual organização democrática das Autarquias Locais portuguesas é relativamente recente. A democracia ao nível local foi inaugurada em 1977, com a realização das

primeiras eleições autárquicas (o Quadro 3 apresenta os momentos eleitorais para as Autarquias Locais). Em 1977 e 1979 foram publicados dois diplomas fundamentais para o poder local: a primeira Lei das Autarquias Locais e a primeira Lei das Finanças Locais82. As instituições das Autarquias Locais e, em particular, dos municípios, são homogéneas e reguladas pelo mesmo regime financeiro.

Quadro 3. Datas das Eleições Autárquicas.