2. O DEVIDO PROCESSO LEGAL
2.1. O Devido Processo Legal no Brasil
No Brasil, o princípio do devido processo legal, anteriormente à
Constituição de 1988, não chegou a constar expressamente, notadamente pelo
regime político da época, marcado primeiramente pela Monarquia, que
permaneceu intangível por todo o século XIX, sobrevindo somente no final
deste, a República. Não obstante isso, é possível extrair-se das Cartas
Políticas anteriores, alguns direitos relacionados ao aspecto processual desse
princípio.
Tais direitos vinham dispostos nas Constituições Federais, da
seguinte forma:
Constituição de 1824: “Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos
Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte: XI. Ninguém será sentenciado, senão pela Autoridade competente, por virtude de Lei anterior, e na forma por ella prescrita.”.
Constituição de 1891: “Art. 72. A Constituição assegura a
brazileiros e a estrangeiros residentes no paíz a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança individual e à propriedade nos termos seguintes:§ 16. Aos acusados se assegurará na lei a mais plena defesa, com todos os recursos e meios essenciaes a ella, desde a nota de culpa, entregue em vinte e quatro horas ao preso e assignada pela autoridade competente, com os nomes do accusador e das testemunhas.”
Constituição de 1934: “Art. 113. A Constituição assegura a
brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 24) A lei assegurará aos accusados ampla defesa, com os meios e recursos essenciaes a esta”.
Constituição de 1937: “Art. 122. A Constituição assegura aos
brasileiros residentes no país o direito à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 11) À exceção do flagrante delito, a prisão não poderá efetuar-se senão depois de pronúncia do indiciado, salvo os casos determinados em lei e mediante ordem escrita da autoridade competente. Ninguém poderá ser conservado em prisão sem culpa formada, senão pela autoridade competente, em virtude de lei e na forma por ela
regulada: a instrução criminal será contraditória, asseguradas, antes e depois da formação da culpa, as necessárias garantias de defesa.”
Constituição de 1946: “Art. 141. A Constituição assegura aos
brasileiros e estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 25) É assegurado aos acusados plena defesa, com os meios e recursos essenciais a ela, desde a nota de culpa, que, assinada pela autoridade competente, com os nomes do acusador e das testemunhas, será entregue ao preso dentro de vinte e quatro horas. A instrução criminal será contraditória.”
Constituição de 1967:“Art. 153. A Constituição assegura aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: §12. Ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita da autoridade competente. A lei disporá sobre a prestação de fiança. A prisão ou detenção de qualquer pessoa será imediatamente comunicada ao Juiz competente, que a relaxará, se não for legal.”
Deve ser consignado que os mencionados direitos que
implicitamente representavam a garantia ao devido processo legal, conquanto
previstos no Texto Constitucional, foram mitigados e até mesmo ignorados
por força dos Atos Institucionais editados nos períodos de exceção que
marcaram o Estado brasileiro, após 1964:
“Ato Institucional nº 1 de 9 de Abril de 1964: “Art. 7º Ficam
suspensas, por seis(6) meses , as garantias constitucionais ou legais de vitaliciedade e estabilidade. Art. 10. No interesse da paz
e da honra nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, os Comandantes em Chefe, que editam o Presente Ato, poderão suspender os direitos políticos pelo prazo de dez(10) anos e cassar mandatos legislativos federais, estaduais e municipais, excluída a apreciação judicial desses atos.”
“Ato Institucional nº 2 de 27 de Outubro de 1965: “Art. 14.
Ficam suspensas as garantias constitucionais ou legais de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade, bem como a de exercício em funções por tempo certo. Art. 15. No interesse de preservar e consolidar a Revolução, o Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, poderá suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de dez (10) anos e cassar mandatos legislativos federais, estaduais e municipais.”
“Ato Institucional nº 5 de 13 de Dezembro de 1968: “Art. 4º No
interesse de preservar a Revolução, o Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, poderá suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de 10 anos e cassar mandatos eletivos federais, estaduais e municipais. Art. 5º A suspensão dos direitos políticos, com base neste Ato, importa simultaneamente, em : §1º O ato que decretar a suspensão dos direitos políticos poderá fixar restrições ou proibições relativamente ao exercício de quaisquer outros direitos públicos ou privados. §2º As medidas de segurança de que trata o item IV deste artigo serão aplicadas pelo Ministro de Estado da Justiça, defesa a apreciação de seu ato pelo Poder Judiciário. Art. 6º Ficam suspensas as garantias constitucionais ou legais de: vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade, bem como a de exercício em funções por prazo certo. §1º O Presidente da República poderá, mediante decreto, demitir, remover, aposentar ou pôr em disponibilidade quaisquer titulares das garantias referidas neste artigo, assim como empregados de autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista, e
demitir, transferir para reserva ou reformar militares ou membros das policiais militares, assegurados, quando fôr o caso, os vencimentos e vantagens proporcionais ao tempo de serviço. Art. 10. Fica suspensa a garantia de ‘hábeas corpus’ , nos casos de crimes políticos contra a segurança nacional, a ordem econômica e social e a economia popular. Art. 11. Excluem-se de qualquer apreciação judicial todos os atos praticados de acordo com este Ato Institucional e seus Atos Complementares, bem como os respectivos efeitos.”
Ultrapassado o período de exceção, coube à Magna Carta de
1988 a introdução expressa, no ordenamento jurídico pátrio, do princípio do
devido processo legal, nos termos seguintes:
“Art.5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à via, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
LIV- ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
De outra parte, o princípio do devido processo legal tem como
corolários diretos, dentre outros, o direito do contraditório e da ampla defesa,
inseridos no inciso LV, do art. 5º, da Constituição Federal:
“(...) aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.”
Por outro lado, não resta mais dúvida sobre a aplicação do
princípio do devido processo legal, nos processos administrativos em sentido
amplo, e especificamente no administrativo disciplinar, que é objeto deste
estudo.
No âmbito infraconstitucional, o princípio do devido processo legal
vem disciplinado nas leis que regulam o Processo Administrativo nas
Administrações Públicas Federal e Estadual, Paulista:
Lei Federal nº 9.874, de 29 de Janeiro de 1999:
“Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.”
“Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros , aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.”
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
... X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio”.
Lei Estadual Paulista nº 10.177/98:
“Art. 22 — Nos procedimentos administrativos observar-se-ão,
entre outros requisitos de validade, a igualdade entre os administrados e o devido processo legal, especialmente quanto à exigência de publicidade, do contraditório, da ampla defesa e, quando for o caso, do despacho ou decisão motivados.
§1.º — Para atendimento dos princípios previstos neste artigo, serão assegurados às partes o direito de emitir manifestação, de oferecer provas e acompanhar sua produção, de obter vista e de recorrer.
§2.º — Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias. ”
Demais disso, a Lei 8.112, de 11 de Dezembro de 1990 – sobre o
Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, das
autarquias e das fundações públicas federais, ao dispor sobre a perda do
cargo público e do processo administrativo disciplinar, assegura o direito ao
devido processo legal, in verbis:
“Art. 22. O servidor estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar no qual lhe seja assegurada ampla defesa.”
“Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.”
“Art. 153. O inquérito administrativo obedecerá ao princípio do contraditório, assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos admitidos em direito.”