O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais

O artigo 182 da Constituição Federal do Brasil de 1988 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento básico desta política é o Plano Diretor (TOMANIK, 2008).

Já o artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirá o seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Por meio deste artigo, houve a possibilidade de regularização de extensas áreas nas cidades ocupadas por favelas, vilas, alagados ou invasões e dos loteamentos clandestinos espalhados pelas periferias urbanas.

O Estatuto da Cidade, criado pela Lei Federal nº 10.257/01, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, estabelece normas para a execução da Política Urbana. Esta tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante o direito a cidades sustentáveis, este entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 2005).

O Estatuto possibilita a instituição de instrumentos efetivos na gestão da ocupação do solo urbano. Esse diploma legal vem, portanto, para operacionalizar as disposições constitucionais, revestindo-se de vital importância para a modernização do processo de planejamento e gestão das cidades brasileiras (SANTOS JÚNIOR, 2011).

A presente lei, em vigor desde 11 de outubro de 2001, possui cinco capítulos que tratam de questões como: normas sobre o uso da propriedade urbana visando ao interesse coletivo, à segurança e ao bem-estar do cidadão e ao equilíbrio ambiental; instrumentos da política urbana; plano diretor; gestão democrática da cidade; penalidades para o descumprimento da lei; e prazo máximo para a elaboração do plano diretor.

O Estatuto define as regras para a política urbana nacional, válidas para todas as cidades acima de 20.000 habitantes, turísticas ou em região metropolitana, mas todos os municípios podem incorporar seus avanços. Tem uma organização simples, dividida em cinco capítulos, que respondem claramente às perguntas básicas para os objetivos propostos serem alcançados (Quadro 1):

Quadro 1- Perguntas- chaves para atingir os objetivos propostos pelo Estatuto da Cidade

Capítulo I Diretrizes Gerais Que cidade queremos?

Capítulo II Instrumentos Como alcançar esta cidade?

Capítulo III Plano Diretor Onde estarão registradas as regras para se alcançar esta cidade?

Capítulo IV Gestão Democrática Quem estabelece estas regras?

Capítulo V Disposições Gerais Prazos e sanções pelo não cumprimento das regras.

Fonte: Pinheiro, 2012, p. 59.

Diversos são os conceitos e diretrizes previstos no Estatuto da Cidade, os quais se revestem de importância, haja vista que sua utilização deve ser calcada na busca do interesse coletivo. Segundo Di Sarno (2004), a Constituição Federal de 1988 dispõe, em seu artigo 5.o, XXII e XXIII, que fica garantido o direito de propriedade no território nacional, bem como que essa propriedade terá de cumprir uma função social. Todas as propriedades necessitam atingir eficazmente sua função social, tanto a rural como a urbana. Cabe ao poder público a função de determinar qual é o papel a ser exercido pelo imóvel, independentemente de este ser urbano ou rural. A função social da propriedade deve ser atingida por meio do equilíbrio entre o interesse público e o privado, devendo este submeter-se àquele. Assim, o uso que se faz de cada propriedade possibilitará uma urbanização mais adequada e a garantia de um equilíbrio nas relações da cidade.

O estatuto trata da garantia do direito a cidades sustentáveis, à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e serviços urbanos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. Assegurar o pleno exercício do direito à cidade é a questão primordial da política urbana, que deve ser implantada nas cidades brasileiras, tendo os cidadãos como prioridade (ANTONUCCI, 2008).

A gestão da cidade deve ocorrer de forma democrática, com a participação da população em todas as etapas do projeto, na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos. Essa participação deve ocorrer em todas as decisões de interesse público, garantindo a gestão democrática. Nesse aspecto, alguns instrumentos são imprescindíveis para o alcance dos objetivos, tais como: instituição de órgãos de política urbana, debates, audiências, consultas públicas, conferências, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e plebiscitos (MATTOS, 2002).

Sobre a participação popular Villaça (2005, p.49) comenta que na verdade não existe a “população”, “o que existe são classes sociais ou setores ou grupos da

população. A classe dominante sempre participou seja dos planos diretores seja dos planos e leis de zoneamento. Quem nunca participou foram – e continuam sendo – as classes dominadas, ou seja, a maioria”.

As diretrizes do EC visam ao planejamento e desenvolvimento das cidades, à distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Esta diretriz visa a evitar a utilização inadequada dos imóveis urbanos; a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado em relação à infraestrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; a retenção especulativa de imóvel urbano, entre outros (CHAMIÉ, 2010).

O Estatuo da Cidade ainda afirma a responsabilidade do município em relação ao controle do uso e ocupação do solo das zonas rurais, na perspectiva do desenvolvimento econômico-social integrado do município e do território sob sua área de influência. É ampliada, também, a ação do planejamento tradicional, que antes estava limitada às áreas contidas no perímetro urbano e expansão urbana e passa a englobar o município como um todo (TOBA, 2004).

Além das diretrizes e conceitos mencionados, o Estatuto trata ainda de questões como: a) justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização; b) adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; c) recuperação dos investimentos do poder público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; d) proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; e) audiências públicas com a população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; f) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, considerando a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; g) simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e

das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; e isonomia de condições para agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativas ao processo de urbanização, atendendo o interesse social (PINHEIRO, 2012).

O Estatuto da Cidade, ao estabelecer diretrizes para a política de desenvolvimento urbano, é considerado um avanço na tentativa de melhor ordenar a cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Essa lei possui uma nova concepção e, a partir de sua aplicação, espera-se buscar o aprimoramento da gestão pública, por meio da necessária participação popular. Esse instrumento, além da ênfase dada à participação dos cidadãos no processo de planejamento e tomada de decisão, está fortemente voltado para a questão fundiária e a utilização de mecanismos inovadores que visam ao cumprimento da função social da propriedade (SCHVASBERG, 2011).

A partir da publicação da lei, verificou-se uma grande movimentação junto ao mercado imobiliário, ao passo que a população em geral conhece apenas superficialmente suas disposições. Instrumentos como o IPTU progressivo no tempo, usucapião individual e coletivo, a regularização fundiária, as zonas especiais de interesse social traduzem o espírito da lei que, segundo Bassul (2005), privilegia o possuidor que dá ao imóvel uma função social efetiva, em detrimento do proprietário que, apesar de possuir um título de propriedade, não o defenda nem dê ao imóvel um uso considerado compatível com sua função social.

O diferencial dessa legislação é, portanto, a questão fundiária e os mecanismos inovadores de uso do solo, e a vinculação destes com o plano diretor, que deverão ser transformados em instrumento de intervenção nas dinâmicas urbanas e fazem com que sejam questionadas as antigas metodologias tradicionais de planejamento (SANTOS JÚNIOR et al., 2011).

O Estatuto da Cidade contempla vários instrumentos que permite articular melhor as políticas habitacionais, fundiária e ambiental, com o objetivo de garantir o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado do território. Conforme aponta Chamié (2010):

O Estatuto normatizou diversos instrumentos utilizados pelos agentes que constroem a cidade, na tentativa de avaliar e suprir as necessidades da vida contemporânea, e impor limites, pois além de preocupar-se com um maior planejamento dos centros urbanos, demonstra grande cuidado com as questões ambientais, com a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, com o patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico e, ainda, com a ordenação do uso do solo, inclusive fornecendo importantes instrumentos na tentativa de assegurar o

direito às cidades sustentáveis, como explicitado na própria Lei, direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes e futuras gerações, visando à melhor ordenação do espaço urbano (CHAMIÉ, 2010, p. 38).

A autora ainda destaca que esses instrumentos são fundamentais para que a função social da propriedade e a primazia do interesse público sobre o privado sejam alcançadas, assim as ações da política urbana passam a dar prioridade ao planejamento que busca o desenvolvimento e expansão urbana de maneira equilibrada tanto no âmbito social quanto ambiental.

As diretrizes gerais da política urbana são o conjunto de situações urbanísticas de fato e de direito a serem executadas pelo poder público com o objetivo de constituir, melhorar, restaurar e preservar a ordem urbanística a fim de assegurar o bem – estar da comunidade; assim sendo, a política urbana se constitui do conjunto de estratégias e ações que visam ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade (CARVALHO FILHO, 2006). O Estatuto da Cidade estabelece várias diretrizes gerais para que a política urbana alcance o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade As diretrizes gerais do EC estão expressas no artigo 2º e algumas delas são:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo (...) (BRASIL, 2009, p. 10).

A garantia do direito a cidades sustentáveis refere-se ao direito de todos os habitantes das cidades à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, não só para as gerações atuais, como também para as futuras. O Estatuto apresenta caminhos a serem seguidos e estabelece objetivos claros a alcançar, em sintonia com os acordos

decorrentes da Conferência Mundial sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, ECO- 92, realizada na cidade do Rio de Janeiro, e com as recomendações da Agenda Habitat II resultantes da Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos, realizada na cidade de Istambul em 1996 (SUNDFELD, 2006).

Conforme destaca Cymbalista et al. (2006b), o estatuto recomenda que a produção e o consumo de bens e de serviços respeitem e visem uma sociedade mais justa (sustentabilidade social); a preservação e utilização racional e adequada dos recursos naturais, renováveis e não renováveis incorporados às atividades produtivas (sustentabilidade ambiental); e a gestão e aplicação mais eficientes dos recursos para suprir as necessidades da sociedade e não permitir a submissão absoluta às regras de mercado (sustentabilidade econômica).

Para garantir a convivência entre homem e o meio, bem como a manutenção da história urbana (local, regional ou nacional) o estatuto prevê a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.

Está previsto ainda a integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento econômico do Município e sua área de influência. A regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população pobre também são citadas sendo que cabe ao poder público municipal estabelecer normas especiais de urbanização, de uso e ocupação do solo e de edificação, considerando a situação socioeconômica da população atendida e, também, fixar, para estas áreas, as normas ambientais. Esta recomendação atende as antigas reivindicações da população moradora de favelas, invasões e vilas que, em alguns casos, até já foram urbanizadas e continuam sem a regularização fundiária (CAMMAROSANO, 2006).

O Estatuto da Cidade ainda indica que devem ser desenvolvidos esforços para simplificar a legislação de parcelamento, de uso e ocupação do solo, a fim de facilitar o enquadramento das construções, realizadas pela população de baixa renda, às normas estabelecidas para as edificações, objetivando a redução de custos nos processos de construção assim como o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais (OLIVEIRA, 2005).

Por fim, Pinheiro (2012) descreve que as diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade buscam orientar a ação de todos os agentes responsáveis pelo desenvolvimento urbano na esfera local. Aponta que as cidades devem ser tratadas como um todo, rompendo a visão parcelar e setorial do planejamento urbano. Além

disso, evidencia que o planejamento deve ser entendido como processo construído a partir da participação permanente dos diferentes grupos sociais para sustentar e se adequar às demandas locais e às ações públicas correspondentes