O Estatuto da Cidade

Pela primeira vez na história nacional, foi incluído um capítulo específico para a política urbana, que previa uma série de instrumentos para a garantia, no âmbito de cada município, do direito à cidade, da defesa da função social da cidade e da propriedade e da democratização da gestão urbana – sendo estes os artigos 182 e 183.

Constituição Federal de 1988 Capítulo II - Da política urbana

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

No entanto, o texto constitucional requeria uma legislação específica de abrangência nacional para que os princípios e instrumentos enunciados na Constituição pudessem ser implementados. Era necessária, por um lado, uma legislação

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complementar de regulamentação dos instrumentos, e por outro, a construção obrigatória de planos diretores que incorporassem os princípios constitucionais.

Finalmente o projeto de lei nº 5.788/90 que ficou conhecido como o Estatuto da Cidade, foi aprovado em julho de 2001, e entrou em vigência a partir de outubro desse mesmo ano. A aprovação do Estatuto da Cidade através da Lei nº 10.257, após dez anos de negociação política com o Congresso Nacional, veio regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, que estabelecia as diretrizes gerais da política urbana, bem como das bases de elaboração do Plano Diretor. São 58 artigos distribuídos em cinco capítulos que reforçam a tendência da diminuição ao discurso desenvolvimentista e reduzem o papel do Estado na determinação da política urbana no território brasileiro.

Rolnik (2006) destaca as novidades do Estatuto da Cidade em três áreas: a) os novos instrumentos urbanísticos que induzem as formas de uso e ocupação do solo; b) a participação do cidadão nos processos decisórios sobre o futuro da cidade e c) a ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas.

O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais sobre política urbana, além de ter explicitamente reconhecido o “direito à cidade sustentável” no Brasil.

Para o Ministério das Cidades (2010), o Estatuto da Cidade tem quatro dimensões principais, sendo estas: uma conceitual, que explicita o princípio constitucional central das funções sociais da propriedade e da cidade e os demais princípios determinantes da política urbana; uma instrumental, que cria uma série de instrumentos para materialização de tais princípios; uma institucional, que estabelece mecanismos, processos e recursos para a gestão urbana; e uma dimensão de regularização fundiária dos assentamentos informais consolidados. As quais serão brevemente descritas adiante.

A) As funções sociais da propriedade e da cidade

O Estatuto da Cidade propõem uma mudança de “olhar”, substituindo o princípio individualista do Código Civil pelo princípio das funções sociais da propriedade e da cidade. Com isso estabelecem-se as bases de um novo paradigma jurídico-político que controla o uso do solo e o desenvolvimento urbano por meio da junção do poder público e da sociedade organizada. Tal efeito de deu especialmente pelo reconhecimento da obrigação do poder público (especialmente dos municípios) em

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controlar o processo de desenvolvimento urbano com a formulação de políticas territoriais e de uso do solo, nas quais os interesses individuais de proprietários têm que coexistir com os interesses sociais, culturais e ambientais da cidade como um todo. Para tanto, foi dado ao poder público o poder de – por meio de leis e instrumentos jurídicos, urbanísticos e financeiros – determinar como se daria esse equilíbrio entre interesses individuais e coletivos quanto à utilização do solo urbano.

B) Uma “caixa de ferramentas”

Confirmando e ampliando o espaço constitucional garantido para a ação dos Municípios, o Estatuto da Cidade não só regulamentou os instrumentos urbanísticos e financeiros da Constituição Federal de 1988, como também criou outros. Há na lei federal uma série de instrumentos que podem ser usados pelas administrações municipais, especialmente no âmbito dos seus planos diretores, para regular, induzir e reverter a ação dos mercados de terras e propriedades urbanas, conforme os princípios de inclusão social e sustentabilidade ambiental. A combinação entre mecanismos tradicionais de planejamento como o zoneamento, loteamento, taxas de ocupação, modelos de assentamento, coeficientes de aproveitamento, gabaritos, recuos etc., com os novos instrumentos — parcelamento/edificação/ utilização compulsória, tributação progressiva, desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, direito de superfície, direito de preferência para os municípios, transferência onerosa do direito de construir etc. — abriu uma nova série de possibilidades para a construção de uma nova ordem urbanística economicamente mais eficiente, politicamente mais justa e sensível face ao quadro das graves questões sociais e ambientais nas cidades. Entretanto, a utilização desses instrumentos pelos municípios depende da definição prévia de uma ampla estratégia de planejamento e ação, expresso por um “projeto de cidade” que deve ser explicitado através da legislação urbanística e ambiental municipal, começando com a lei do Plano Diretor.

C) Planejamento, legislação e gestão do desenvolvimento urbano

Outra importante dimensão do Estatuto da Cidade diz respeito à necessidade dos municípios promoverem a integração entre planejamento, legislação e gestão urbano- ambiental, de forma a democratizar o processo de tomada de decisões e legitimar a nova ordem jurídico-urbanística de natureza socioambiental. O reconhecimento pelos municípios de diversos processos sociopolíticos e mecanismos jurídicos que garantem a participação dos cidadãos e associações representativas no processo de formulação e

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implementação do planejamento urbano-ambiental e das políticas públicas é tido como essencial para democratizar os processos decisórios locais. Além disso, a lei federal enfatizou a importância do estabelecimento de novas relações entre os setores estatal, privado e a comunidade, especialmente com as parcerias público-privadas, consórcios públicos e consórcios imobiliários, e das operações urbanas consorciadas, que devem ocorrer dentro de um quadro jurídico-político claro e previamente definido.

D) Regularização fundiária de assentamentos informais consolidados

Outra importante face do Estatuto da Cidade diz respeito aos instrumentos jurídicos reconhecidos para a promoção de programas de regularização fundiária dos assentamentos informais. Além de regulamentar os instrumentos já existentes do usucapião especial urbano e da concessão do direito real de uso, que devem preferencialmente ser usados pelos municípios para a regularização das ocupações respectivamente em áreas privadas e em áreas públicas, onde a nova lei avançou no sentido de admitir a utilização de tais instrumentos de forma coletiva. Uma ênfase especial foi dada na demarcação das chamadas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), onde diversos dispositivos foram aprovados no intuito de garantir a regularização de tais áreas informais; salientando que o Estatuto faz repetidas menções à necessidade dos programas de regularização fundiária se pautarem em critérios ambientais (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010).

Em 2003 o governo federal criou o Ministério das Cidades com a proposta de suprir a ausência de uma política nacional de desenvolvimento urbano consistente e capaz de indicar projetos que concretizem a necessidade do povo brasileiro ao direito às cidades sustentáveis e mais democráticas. Dentre as iniciativas executadas por este, destaca-se a Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade para Todos” que em 2005, incentivava a elaboração e revisão dos Planos Diretores com prazo determinado até 2006 e, em um segundo momento, a implantação dos instrumentos de planejamento urbano. Tema este a ser abordado em sequência neste trabalho, já que é no Plano Diretor onde devem se concretizar as aspirações legais previstas no Estatuto das Cidades.

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