A criação do FOCEM, em 2006, foi a principal iniciativa direta e formalmente constituída para o enfrentamento das assimetrias na América do Sul, embora seu escopo sub-regional englobe apenas os quatro países-membros plenos do bloco comercial do cone sul. Posiciona-se num processo de retomada do MERCOSUL, segundo identificam Hoffmann, Coutinho e Kfouri, numa fase iniciada em 2003, quando Lula da Silva, Néstor Kirchner e Tabaré Vasquez ascendem ao poder, marcada por uma maior atenção à integração física e social e à institucionalização. (HOFFMANN, COUTINHO E KFOURI: 2008)
Ao lado da crescente preocupação com as assimetrias, a política externa brasileira para a América do Sul, durante o governo Lula, adotou a estratégia de maior institucionalização do diálogo multilateral regional. Essa teria sido uma diferença substantiva entre a diplomacia de Cardoso e de Lula para a região, que culminou com a proposta de criação da Comunidade Sul-americana de Nações e se consolidou com a institucionalização da União Sul-americana de Nações, em 2008. (COUTO: 2010)
No âmbito do MERCOSUL, ainda que o grau de institucionalização seja suave, quando da Presidência Pro-Tempore brasileira de 2004 foi dado o passo inicial para a criação do Focem. Com a instrução normativa DEC 19.04, o Grupo do Mercado Comum encaminhou a criação de um grupo de alto nível, com representantes indicados
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pelas chancelarias e ministérios da economia e fazenda dos países-membros, com o objetivo de identificar iniciativas e programas para promover a competitividade dos estados-partes e a convergência estrutural do MERCOSUL, bem como propor fórmulas de financiamento das iniciativas propostas.
Em dezembro do mesmo ano, o Conselho do Mercado Comum decidiu então, com base nas conclusões, ainda parciais, apresentadas pelo grupo de alto nível, pelo estabelecimento do FOCEM, que seria destinado a “financiar programas para promover a convergência estrutural, desenvolver a competitividade e promover a coesão social, em particular das economias menores e das regiões menos desenvolvidas”, bem como apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integração (FOCEM, CMC/ DEC. 45.04)
Segundo as recomendações do Grupo, o FOCEM se concentraria em financiar projetos que visassem (1) reduzir desequilíbrios e assimetrias regionais e nacionais, (2) melhorar a competitividade regional e nacional, (3) promover condições de desenvolvimento social e (4) financiar os órgãos da estrutura institucional do MERCOSUL. Com a decisão 18/05 do MERCOSUL, promulgada no Brasil por meio do decreto 5.969, de 2006, cada um desses objetivos tornou-se um programa específico do Fundo. Dois aspectos, dentre os objetivos explicitados, chamam a atenção justamente por reforçarem, ao menos do ponto de vista conceitual, as características contemporâneas das experiências brasileira e europeia de convergência e desenvolvimento regional: a perspectiva multiescalar (regional e nacional) e a integração de elementos direcionados ao combate das desigualdades com outros focados na melhoria da competitividade.
O FOCEM seria formado a partir de aportes orçamentários, não reembolsáveis, dos quatro países membros do MERCOSUL, na proporcionalidade aproximada do seu peso econômico na região. Assim, o Brasil contribuiria com 70%, Argentina 27%, Uruguai 2% e Paraguai 1% de um total de US$ 100 milhões ao ano. Esse aporte de recursos, no entanto, foi progressivo nos primeiros anos, sendo 50% em 2006 e 75% em 2007, passando a incorporar o valor total apenas em 2008. Além disso, previu-se a possibilidade de contribuições de terceiros países, instituições ou organismos internacionais para o desenvolvimento de projetos, assim como a entrada de recursos oriundos do gerenciamento financeiro das suas reservas.
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Em 2010, quando do estabelecimento do regulamento de funcionamento do FOCEM, que detalha processos de funcionamento do Fundo insuficientes ou ausentes no decreto de fundação, passou-se a prever também contribuições voluntárias dos estados-partes, além dos aportes regulares, determinantes para a alavancagem de recursos que permitiriam o desenvolvimento de projetos de infraestrutura financiados pelo Fundo, como se verá adiante. Além disso, a previsão de acumulação de recursos não desembolsados do Fundo para o orçamento do próximo ano, bem como a possibilidade de apoio a projetos plurianuais e pluriestatais, agrega flexibilidade e tonifica a ação do FOCEM
A distribuição dos recursos se dá em relação inversa à contribuição regular. Paraguai, o menor contribuinte, pode demandar até 48% dos recursos do fundo, enquanto ao Uruguai caberiam 32%, restando à Argentina e Brasil 10% cada. Todavia, a utilização dos recursos deve contar com, ao menos, 15% de contrapartida nacional, independentemente do país. Não há, todavia, uma diferenciação regional para a alocação prioritária dos recursos, a não ser por uma menção às Zonas de Fronteira, como áreas preferenciais de atuação do programa do objetivo 3, de desenvolvimento e coesão social.
Mais marcante, porém, é a prioridade setorial estipulada nas regras do Fundo. Para os primeiros quatro anos, os recursos do FOCEM seriam destinados prioritariamente ao programa de convergência estrutural, voltado à redução dos desequilíbrios regionais e assimetrias nacionais. Mais ainda, estipulou-se que, dentro desse programa, os recursos deveriam ser empregados, prioritariamente, em ações de melhoria da infraestrutura física dos Estados-Partes, em particular àquelas destinadas a facilitar o processo de integração. Além disso, limitou-se em até 0,5% a utilização dos recursos do Fundo para o programa de fortalecimento institucional do MERCOSUL. No entanto, os custos de funcionamento do próprio FOCEM podem consumir até 1,5% do orçamento, segundo dispõe seu regulamento.
O arranjo organizacional do fundo se vincula à estrutura institucional já estabelecida do MERCOSUL, no qual o Grupo de Mercado Comum - GMC, composto por representantes dos ministérios das relações exteriores e da fazenda, exerce as funções de Conselho de Administração do FOCEM. O GMC é o responsável pela
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formulação das diretrizes de funcionamento do fundo, orientando o trabalho da Comissão de Representantes Permanentes do MERCOSUL – CRPM.
A CRPM é a instância que decide sobre a elegibilidade dos projetos a serem financiados pelo fundo, encaminhando o processo para a Unidade Técnica do FOCEM – UTF, instância ligada à Secretaria do MERCOSUL, criada especificamente para o Fundo. A CRPM também tem um papel importante no processo orçamentário do FOCEM, sendo uma instância de filtragem da proposta que parte da Unidade Técnica para o GMC.
Ainda, foi criada a figura do Coordenador-Executivo do FOCEM, designado pelo Conselho do Mercado Comum, que responde à CRPM e tem atribuições executivas sobre a UTF. Abaixo da UTF no arranjo institucional, funcionam as Unidades Técnicas Nacionais do FOCEM – UTNF, que constituem a instância nacional que cada Estado Parte estabelece como vínculo operativo com a UTF. As unidades nacionais seguem estrutura própria determinada por cada país e são elas que selecionam os projetos que serão apresentados para financiamento do fundo, concentrando as demandas das distintas entidades públicas que tenham interesse em requisitar recursos do FOCEM.
Os critérios de elegibilidade dos projetos são bastante genéricos, bastando estar de acordo com os objetivos gerais do FOCEM e ajustados a algum dos quatro programas definidos. Os projetos devem ser, ademais, executados pelo setor público, ainda que seja permitida a delegação a instituições mistas ou privadas que sejam parte da administração pública. Os projetos financiados devem ser acima de U$ 500 mil dólares, tendo o cuidado de não se substituir outros projetos ou atividades já em execução.
A história recente do FOCEM revela justamente o inverso do que tem sido a experiência brasileira na área. No lugar de uma política sem mecanismos adequados de financiamento, no MERCOSUL há um Fundo sem política. Os projetos partem dos estados nacionais sem uma diretriz macrorregional (supranacional) específica. Os critérios gerais de seleção não satisfazem a afirmação de uma estratégia planejada de desenvolvimento regional ou de coesão territorial. Assim, o Fundo pode acabar respondendo por demandas nacionais pontuais, perdendo a visão ampla do combate às desigualdades territoriais.
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Ademais, não articula planos de desenvolvimento locais ou regionais. Seu processo estaria ainda preso aos sistemas da primeira geração de políticas regionais, determinadas de cima para baixo, forçando atores locais a usarem de relações não- institucionalizadas para a apresentação de projetos. Mais ainda, a ausência de incentivos ao fortalecimento institucional dos territórios, seja em nível local ou regional, a falta de uma visão abrangente sobre o papel de cada espaço na estruturação do território integrado sul-americano, ao lado de um projeto para a região construído a partir dos anseios dos atores que nela atuam, é uma lacuna evidente do FOCEM.
Além disso, não há definição das relações do FOCEM com outros institutos financeiros com atuação na região, como a CAF, o BNDES ou mesmo o Banco do Sul. Suas ações, em princípio, priorizam intervenções na infraestrutura, mas as políticas de desenvolvimento regional seguem um padrão mais ativo na indução das forças produtivas. Portanto, para a promoção de investimentos do setor privado, além da infraestrutura física, políticas de incentivo deveriam ser articuladas para as regiões prioritárias, reforçando o viés da competitividade. Sua ausência se constitui em outra lacuna da atuação do Fundo.
Do mesmo modo, a perspectiva multiescalar é frágil. A menção às zonas de fronteiras não basta para a construção de uma política de coesão territorial efetiva. As desigualdades a nível nacional são bem mais complexas de serem enfrentadas, e já expressam o resultado da soma das desigualdades regionais que abarcam. Embora os dados disponíveis para a escala regional apresentados no capítulo 3 não sejam suficientes para aprofundar a discussão, vale lembrar que quatro (Buenos Aires, Cidade de Buenos Aires, Santa Fé e Córdoba) dentre as 24 regiões argentinas são responsáveis por mais de 80% do PIB da Argentina, enquanto as 11 regiões mais atrasadas, somadas, têm o mesmo peso econômico que o Uruguai, por exemplo, cerca de 1% do PIB da América do Sul.
No plano formal, o FOCEM revela-se contemporâneo ao estágio atual das experiências europeia e brasileira de políticas de coesão territorial. No entanto, apresenta algumas lacunas que o remetem a experiências já superadas em termos de desenvolvimento regional. Ainda é cedo para indicar se o FOCEM terá ou não sucesso na difícil missão de reduzir as desigualdades regionais. O tempo permite avanços e lacunas poderão ser preenchidas.
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Todavia, pretende-se aqui avançar na análise dos projetos aprovados pelo Fundo que, em meados de 2011, já somavam US$ 1,310 bilhões, sendo U$ 824 milhões financiados pelo FOCEM. O retrato dos primeiros passos de um aprendizado regional para a América do Sul.