O Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)

Por meio do decreto presidencial nº 5.030, de 31/03/200462, o Grupo de Trabalho Interministerial foi instituído para elaborar proposta de medida legislativa com o intuito de coibir a violência doméstica, com a coordenação da SPM. Foram envolvidos na discussão do grupo: representantes da Casa Civil, Advocacia Geral da União, Ministério da Saúde, Ministério da Justiça, Secretaria Especial dos Direitos Humanos e Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial. Representantes de organizações da sociedade civil poderiam ser convidados para participar de reuniões ou discussões organizadas pelo grupo.

Desde o início de 2004, Nilcéa Freire havia assumido o cargo de ministra da SPM, no lugar de Emília Fernandes. Ao ser convidada para uma audiência pública, durante a tramitação do Projeto de Lei 4.559/04, ela explica resumidamente como foi o processo de discussão ocorrido no GTI.

Quando do início de 2004, a SPM foi procurada por um grupo de ONGs, que formavam um consórcio, e ainda formam a época, para discutir questões vinculadas a violência doméstica e intrafamiliar contra a mulher. Esse consórcio já há dois anos preparava estudos, no sentido da apresentação de um anteprojeto de lei, que pudesse definir procedimentos que pudessem garantir às mulheres brasileiras que houvessem procedimentos, no nível da justiça, que pudesse, por um lado, prevenir e coibir esse tipo de violência e, por outro lado, fazer a sanção e a punição aos seus agressores. Esse projeto que vinha sendo construído há dois anos, foi então apresentado a SPM. Nós recebemos esse projeto com muita alegria, o material fruto do trabalho do Consórcio, que nos solicitou que déssemos um encaminhamento no sentido de que pudéssemos apresentar um anteprojeto de lei em conjunto, a partir daquela formulação inicial. Nós abraçamos essa ideia entusiasticamente e criamos dentro dos ritos governamentais, os ritos do Executivo, criamos um Grupo de Trabalho Interministerial, conforme é o formato do Executivo, para tendo o produto do trabalho do Consórcio em mãos, trabalharmos com ele como um subsídio à elaboração de um anteprojeto de lei, posteriormente um projeto de lei, que pudesse ser encaminhado a essa Casa63_.

O anteprojeto de lei sobre violência doméstica e familiar contra a mulher entregue pelas ONGs do Consórcio à SPM (Anexo 4) foi elaborado pelas seguintes organizações e suas

62 _{Disponível em: <goo.gl/GCGGYS>. Acesso em 15 jun. 2016.}

63 _{Fala da Ministra da SPM, Nilcéa Freire, na Audiência Pública realizada para debater o PL nº 4559, de 2004,}

que cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher. Ocorrida em 26 de abril de 2005. Disponível em: <goo.gl/HO8Ki1>. Acesso em 10 jun. 2016.

respectivas representantes: Advocaci (Beatriz Galli e Rosana Alcântara), Agende (Elizabeth Garcez), Cepia (Leila Barsted), Cfemea (Iáris Cortes, Giane Boselli e Myllena Matos), Cladem (Silvia Pimentel, Juliana Belloque e Valéria Pandjiarjian) e Themis (Carmen Campos e Rubia Cruz). Colaboraram também Ela Wiecko (Procuradora da República e Professora de Direito Penal da Universidade de Brasília), Ester Kosoviski (Professora de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro), Leilah Borges (Membra do Instituto dos Advogados Brasileiros), Rosane Lavigne (Defensora Pública do Estado do Rio de Janeiro), Simone Diniz (médica e membra do Coletivo Feminista e Casa Eliane de Grammont), Wania Pasinato (socióloga e pesquisadora do Núcleo de Estudos da Violência da USP), Salo Carvalho (advogado) e Adilson Barbosa (Assessor Parlamentar da Câmara dos Deputados e advogado).

Algumas representantes do Consórcio (Entrevistas 3 e 4) relatam que apresentaram o anteprojeto à então ministra Nilcéa Freire, logo no início de sua gestão. Ela reagiu de forma positiva, propondo a criação do GTI, para ouvir todos os atores interessados na pauta, incluindo os representantes dos Juizados Especiais Criminais. Além do Consórcio, participaram das discussões do GTI outros grupos da sociedade civil, como a Articulação de Mulheres Brasileiras (AMB); a Rede Nacional Feminista de Saúde, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos e o Fórum Nacional de Juizados Especiais (Fonaje). Segundo Calazans e Cortes (2011), a participação de ONGs e feministas foi bastante intensa nas discussões do GTI sempre defendendo os pontos básicos do anteprojeto que não poderiam ser retirados da versão original. Um deles era a não aplicação da Lei 9.099/1995 (Juizados Especiais Criminais) nos casos de violência doméstica contra as mulheres.

Como cerca de 70% dos casos que chegavam aos Juizados envolviam situações de violência doméstica contra as mulheres (Barsted, 2007), no caso da não aplicabilidade da Lei 9.099/95, os juizados perderiam a competência para tratar dessa matéria e isso teria impacto direto no trabalho dos juízes representantes do Fonaje, que participavam do GTI. Ao longo dos trabalhos, foi se tornando claro para o Consórcio a posição dos juízes de que a violência contra as mulheres deveria continuar sob a égide da Lei 9.099/95, contando com apoio de alguns integrantes da SPM e participantes do GTI (Calazans e Cortes, 2011). Os juízes do Fonaje “tinham a expectativa de manter inalterado o status quo” (Lavigne, 2011, p.78) o que significava a manutenção da competência dos Juizados Criminais para processar e julgar os crimes relacionados à violência doméstica contra a mulher.

A posição dos operadores jurídicos sobre o tema era de que uma alteração na Lei 9.099/95 bastaria para atender aos anseios do Consórcio. Não seria necessária a criação de

uma nova lei para tratar, exclusivamente, de crimes de violência doméstica contra a mulher. Para eles, os Juizados Especiais Criminais significavam:

uma garantia de acesso à justiça por uma parcela até então excluída da esfera jurídica, uma vez que essas instituições apresentavam características como baixo custo processual, medidas alternativas de punição e celeridade” (Romeiro, 2009, p.69).

Sob esse ponto de vista, os Juizados traziam a possibilidade de efetivar, pela primeira vez no Brasil, mecanismos jurídicos mais afinados com a perspectiva dos direitos humanos, por meio da celeridade nos casos julgados e através da aplicação de penas alternativas ao encarceramento (Romeiro, 2007). Havia também uma certa dificuldade, por parte de alguns juízes, na compreensão da violência doméstica contra a mulher como um tipo específico de violência. Isso porque o reconhecimento de um tipo específico de crime, entre pares que mantém relações de afetividade, aliado à visão da mulher como sujeito passivo de relações violentas, abria questionamentos sobre a universalidade da lei, já que exclui a possibilidade de entender que os homens também poderiam ocupar esse papel. Um dos argumentos utilizados pelos representantes do Fonaje era que a especificidade de uma lei para as mulheres feria “o princípio da igualdade proposto pela Constituição Federal de 1988” (Romeiro, 2007, p.89).

Por outro lado, dentre as principais críticas das feministas sobre a aplicabilidade da Lei 9.099/95 estavam: o despreparo dos conciliadores para lidar com as questões de gênero; a visão tradicional da Justiça sobre a função social da família; a estipulação de simples multas no combate à violência, como as cestas básicas; e a definição de violência de menor potencial ofensivo, em desacordo com as prerrogativas defendidas pelos instrumentos jurídicos internacionais, dos quais o Brasil é signatário (Calazans e Cortes, 2011; Campos, 2004; Romeiro, 2009). Lavigne (2011) ressalta que o movimento feminista reconhecia os pontos positivos trazidos pela Lei 9.099/95. Como, por exemplo, a base de dados sobre o tema que se viabilizou graças aos registros advindos das ações de violência contra a mulher, que corriam nos Juizados Especiais Criminais. No entanto, para apreciar práticas de violência doméstica contra a mulher, esses Juizados apresentavam absoluta inadequação funcional.

Em linhas gerais, o anteprojeto apresentado pelo Consórcio à SPM (Anexo 4) elencava definições sobre os tipos de violência doméstica e familiar praticados contra a mulher e oferecia uma perspectiva de tratamento integral, com medidas de proteção e prevenção às vítimas. O artigo 29 tratava da criação das Varas Especializadas de Violência

Doméstica Contra a Mulher, com competência cível e penal para julgar os respectivos casos, e o artigo 33 expressava claramente a não aplicação da Lei 9.099/95 nesses casos.

Ao final dos debates no GTI, embora o Executivo tivesse incorporado grande parte da proposta do Consórcio ao projeto de lei - principalmente no que se refere aos princípios e conceitos de proteção à mulher vítima de violência, baseados na Convenção de Belém do Pará - a SPM cedeu ao lobby dos juízes. A secretaria acolheu as objeções dos operadores jurídicos, incorporando a incidência da Lei 9.099 aos casos de violência doméstica contra a mulher (Lavigne, 2011). Isso fica expresso nos artigos 12, 13 e 29 do Projeto de Lei 4.559/0464, enviado ao Congresso, pelo Executivo, que autorizam expressamente a aplicação da Lei 9.099/95, em total desacordo com a proposta do Consórcio. No caso da criação de Varas Especializadas para julgar os casos de violência doméstica contra as mulheres, a proposta do Executivo prevê, no artigo 38, que elas poderão ser criadas, mas enquanto isso não ocorresse, esses casos continuariam a ser julgados nos Juizados Especiais Criminais. Esse ponto também foi questionado pelo movimento de mulheres (Calazans e Cortes, 2011).

Na audiência pública65 realizada na Câmara dos Deputados, em 26 de abril de 2005, a ministra da SPM, Nilcéa Freire relatou que o principal conflito, ao longo do GTI, foi sobre a Lei 9.099/95. O Executivo se colocou na posição de mediador de perspectivas diferenciadas sobre determinados aspectos do projeto, por parte de movimentos sociais e ONGs, em relação aos operadores do direito - no caso, os representantes dos Juizados Especiais Criminais. Não havia a pretensão de se esgotar, no GTI, todas as polêmicas em torno da proposta. Por isso, foram feitas algumas escolhas que, na visão da ministra, poderiam ser alteradas a partir dos debates feitos no Legislativo, ao longo da tramitação do projeto.

A principal dessas escolhas diz respeito, exatamente, à aplicação da Lei 9.099/95 aos casos de violência doméstica contra a mulher. A ministra afirma que, depois de muitas consultas técnicas e também do ponto de vista político, realizou-se uma opção. Foi mantida a aplicação da Lei 9.099/95, com a criação de procedimentos específicos para tratar da violência doméstica contra a mulher dentro dos Juizados. Ocorre que essa escolha não satisfazia as demandas do Consórcio, que não aceitava essa adaptação da Lei 9.099/95. Elas defendiam a não aplicação dessa lei e esse era um ponto inegociável. A análise de duas entrevistadas sobre esse momento era de que houve uma derrota no GTI, mas que era possível reverter o resultado no Legislativo:

64 _{Disponível em: <goo.gl/phqJdb>. Acesso em 5 out. 2016.}

E o que a Secretaria fez foi pegar esse projeto e criar um grupo maior, um GTI, e aí tem uma história que a gente sempre conta, porque as protagonistas do primeiro momento, que éramos nós, ficamos em segundo plano, e vieram para esse Grupo Interministerial muitos juízes dos Juizados Especiais. E aí, quando a SPM apresentou o projeto ao Executivo, a SPM mantinha toda uma parte inicial da Lei Maria da Penha, mas mantinha tudo na lei 9.099 [...] só conhecendo o Judiciário mesmo que a gente pode falar, né? Eles se apresentavam como sabedores da lei, conhecedores da lei, isso aqui não pode, isso aqui é inconstitucional, não sei o que...entendeu? Então, aquilo ali talvez tenha, num primeiro momento, tido um peso muito grande no projeto, no projeto de lei, apresentado pela SPM. E nós víamos também, e aí tem uma coisa, tem alguns momentos em que você tem que recuar e atuar na outra frente. Nesse momento, quando a gente viu que não era por ali, nós vamos para onde? Nós vamos para onde a gente tem um campo que a gente sabe atuar, que é o campo do Legislativo. (Entrevista 1, realizada em 15/02/2016)

E aí, quando esse projeto vai para a discussão nesse GTI, o lobby dos juizados, do Fonaje, é muito mais forte que o nosso lá dentro. Eles têm uma ascendência muito forte sobre a Nilcéa, conseguem convencer o Grupo de Trabalho que deve-se fazer apenas a mudança na lei 9.099. E é dessa forma que esse projeto sai para o Congresso Nacional. E aí, bom, perdemos no governo, vamos recuperar o espaço no Legislativo. (Entrevista 2, realizada em 3/03/2016)

Outras entrevistadas relataram que, de certa forma, era esperado que o texto apresentado pelo consórcio fosse modificado, a partir do momento que ele fosse discutido num grupo mais amplo e com a presença dos operadores jurídicos (Entrevistas 3 e 4). O Consórcio tinha voz no GTI, mas enfrentava resistências e críticas ao documento apresentado. Por isso, o texto final refletiu esses embates dando vantagem aos representantes do Fonaje. É importante destacar que antes do projeto de lei chegar ao Congresso, tanto o Consórcio quanto o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher receberam a versão final do texto e a sinalização da SPM ao Consórcio foi que “as discussões e a negociação dos pontos divergentes poderiam ser feitas no âmbito do Legislativo” (Barsted, 2007, p. 133).

Por fim, o produto final do GTI foi apresentado no Plenário da Câmara dos Deputados, no dia 3 de dezembro de 2004, tornando-se o Projeto de Lei 4.559/200466. Sua ementa estava assim redigida: cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do § 8º do art. 226 da Constituição Federal, e dá outras providências. Conforme despacho publicado no Diário Oficial da Câmara dos Deputados, no dia 16 de dezembro de 2004, foi determinado que o projeto fosse analisado por três Comissões: Seguridade Social e Família; Finanças e Tributação; Constituição e Justiça e de Cidadania67.

66_{A ficha de tramitação do projeto, na Câmara dos Deputados, está disponível em: <goo.gl/Hy5Aut>. Acesso}

em 2 jun. 2016.

67 _{Disponível em: <goo.gl/3DmYVc> (D.O. da Câmara dos Deputados de 16/12/2004, p. 55.175). Acesso em 2}

No próximo tópico trataremos da fase da tramitação do projeto, que se inicia, na Comissão de Seguridade Social e Família, na Câmara dos Deputados, e vai até a promulgação da lei, em agosto de 2006.