O interesse do capital estrangeiro na atividade

O interesse estrangeiro pelo mercado bancário brasileiro intensificou-se com o crescimento da exportação do café. Até o início da década de 1920 não havia qualquer norma para o estabelecimento de instituições estrangeiras no país, que atuavam principalmente em operações de comércio exterior e em emissão de dívida federal e estadual no mercado internacional (SAMPAIO, 2001, p.4-13, apud COSTA NETO, 2004, p.30). Tal crescimento encontrava sustentação no número de imigrantes no Brasil que se utilizava do sistema bancário estrangeiro para enviar quantias de dinheiro para o exterior e no fato de os bancos nacionais serem menores, mais novos e por isso, inspirarem menos confiança. Com incentivos governamentais, cresceu também a participação do capital estrangeiro no crédito hipotecário e agrícola. Também nesse período foram inaugurados bancos estaduais em São Paulo, Minas Gerais e Espírito Santo.

Em 1921, por pressão dos nacionalistas que reagiam à fuga de capitais no período pós Primeira Guerra Mundial, realizou-se uma reforma bancária, colocando normas e restrições para a entrada e saída de bancos estrangeiros em território nacional. Uma das normas previa a entrada de bancos no Brasil mediante a capitalização de um montante de 9 mil contos de reis, sem poderem iniciar efetivamente suas atividades até que 50% do seu capital fosse depositado no BB. A reforma de 1921 possibilitou também a criação da Câmara de Compensação de Cheques e a abertura da Carteira de Redescontos (Cared) no BB, para redescontar títulos de outros bancos, fortalecendo uma posição competitiva frente aos bancos estrangeiros. Logo após a crise de 1929 findaram-se as experiências com moeda conversível em ouro no Brasil e assumiu-se paridade com o dólar (COSTA NETO, 2004, p.47).

Entre os anos de 1945 e 1964, inicia-se um processo de ampliação da rede nacional de agências bancárias. Novas instituições financeiras foram criadas, como a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE). Este último, criado no ano de 1952 no governo de Getúlio Vargas, foi seguido da criação de bancos federais de desenvolvimento regional como o Banco do Nordeste do Brasil, em 1952, o Banco de Desenvolvimento do Extremo Sul, em 1961 e o Banco da Amazônia, em 1966. Durante as décadas de 1960 e 1970, diversos estados brasileiros criaram seus próprios bancos de desenvolvimento (MEDEIROS SANTOS, 2011, p.36). Abaixo segue um quadro cronológico com as datas de criação das caixas econômicas e dos bancos de desenvolvimento estaduais entre os anos de 1896 e 1977, com destaque para as décadas de 1960 e 1970.

Fonte: Costa Neto (2004, p.47 apud Banco Central do Brasil, Cadastro de Instituições Financeiras).

Abaixo, o organograma do sistema financeiro nacional evidencia sua organização nas décadas de 1960 e 1970.

Quadro 06 - Organização do sistema financeiro nacional – décadas de 1960 e 1970

Fonte: Banco Central.

De 1964 a 1988, a modernização do sistema financeiro nacional ocorreu por meio das reformas monetárias, habitacional e do mercado de capitais. A Constituinte de 1988, em seu artigo 192, trazia a seguinte redação: “O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, será regulado em lei complementar [...]”14.

14 Cf.:

www.sinal.org.br/artigo192/Seminario_Sinal_e_Ipea/Artigo%20Dr%20Marcelo%20Moscoglia to%20MPF.pdf

Deste artigo, incluindo seus incisos e parágrafos, extraía-se o entendimento de que uma lei complementar estabeleceria as novas bases para o sistema financeiro nacional15. Nesse sentido, a Constituinte, enquanto não dispunha de tal lei, servia de instrumento de controle para a expansão dos bancos estrangeiros no país. A abertura para tal fim dar- se-ia apenas por arranjos transitórios, ficando à decisão do presidente da república dispor sobre maior abertura para o capital estrangeiro.

Na década de 1990, com o aumento da pressão liberal ocasionado pelas dívidas acumuladas com o FMI, o governo, atendendo a recomendações, passa a dar maior abertura aos bancos estrangeiros no país. Nesse período houve também modificações nos bancos de desenvolvimento estaduais do Brasil – alguns foram extintos e outros reestruturados –, surgindo então as agências de fomento. Segundo o Banco Central:

As agências de fomento têm como objeto social a concessão de financiamento de capital fixo e de giro associado a projetos na Unidade da Federação onde tenham sede. Devem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima de capital fechado e estar sob o controle de Unidade da Federação, sendo que cada Unidade só pode constituir uma agência. Tais entidades têm status de instituição financeira, mas não podem captar recursos junto ao público, recorrer ao redesconto, ter conta de reserva no Banco Central, contratar depósitos interfinanceiros na qualidade de depositante ou de depositária e nem ter participação societária em outras instituições financeiras. De sua denominação social deve constar a expressão "Agência de Fomento" acrescida da indicação da Unidade da Federação Controladora. É vedada a sua transformação em qualquer outro tipo de instituição integrante do Sistema Financeiro Nacional. As agências de fomento devem constituir e manter, permanentemente, fundo de liquidez equivalente, no mínimo, a 10% do valor de suas obrigações, a 15 Outro ponto polêmico foi a constitucionalização da taxa de 12 % de juros ao ano. CF 88, Art. 192, § 3º “As taxas de juros reais, nelas incluídas comissões e quaisquer outras remunerações direta ou indiretamente referidas à concessão de crédito, não poderão ser superiores a doze por cento ao ano; a cobrança acima deste limite será conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar”.

ser integralmente aplicado em títulos públicos federais. (Resolução CMN 2.828, de 2001).

Entretanto, para melhor compreensão do processo de transformação dos bancos de desenvolvimento em agências de fomento, assim como da nova reconfiguração do sistema financeiro nacional, torna-se necessário resgatar algumas estratégias assumidas pelo governo, relacionadas à oferta de microcrédito no país. Durante a Conferência Global do Microcrédito, organizada em 1997 pelo Banco Mundial, o microcrédito foi destacado como um dos principais instrumentos para geração de trabalho e renda e, por conseguinte, como um instrumento de combate à pobreza. É importante ressaltar que, segundo Mick (2003), o Banco Mundial enxerga no microcrédito uma possibilidade de fortalecimento da economia de mercado, dentro de uma concepção liberal, onde o combate à pobreza passa obrigatoriamente pelo bom funcionamento do mercado.

Segundo Medeiros Santos (2011, p.40) foi a partir das contribuições de Joseph Stiglitz quando assumiu a posição de economista-chefe do Banco Mundial, no final da década de 1990, que o banco assumiu a ideia de que o desenvolvimento local possibilitaria o combate à pobreza. Para tanto, Joseph Stiglitz destacou alguns problemas nos bancos de desenvolvimento que deveriam ser corrigidos para o alcance de tal fim. Segundo síntese de Medeiros Santos (2011, p.41), primeiramente os bancos públicos estariam sujeitos a questões políticas, “nesse sentido houve casos de má alocação de empréstimos, de concessões a amigos gerando efeitos adversos ao crescimento econômico, e, segundo, os bancos de desenvolvimento sentiam-se mais à vontade em conceder empréstimos a ‘empresas Coca-Cola’”.

O BNDES16, nesse sentido, passou a ter um importante papel ao auxiliar o financiamento de projetos apoiados pelos bancos estaduais de desenvolvimento, fornecer recursos de repasses para seus congêneres estaduais, e servir como modelo institucional a ser seguido pelos bancos

16 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) foi criado como uma autarquia federal, com autonomia administrativa e personalidade jurídica própria, sendo repassado após o decreto nº 60.900, de 26 de junho de 1967 ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Modificado pela Lei nº 5.662, de 21 de junho de 1971, transformou-se em empresa pública, de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, permanecendo vinculado ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. No início dos anos 80, marcado pela integração das preocupações sociais à política de desenvolvimento, mudou-se o nome para Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Cf.: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_Empresa/his toria.html

estaduais de desenvolvimento. As normas e procedimentos do BNDES foram adotados como referência pelos bancos estaduais de desenvolvimento para o estabelecimento de suas próprias normas (MEDEIROS SANTOS, 2011, p.44).

Em 1996 o BNDES participa do processo de privatização das empresas estatais como gestor do Fundo Nacional de Desestatização (FND) e responsável técnico, administrativo e financeiro nas privatizações listadas pelo Programa Nacional de Desestatização (PND). O Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES), um programa de reajuste estrutural implantado no governo de Fernando Henrique Cardoso, redesenhou o sistema financeiro nacional, extinguindo, inclusive, os bancos de desenvolvimento. O principal argumento para tal pautava-se na falta de eficiência e na dependência dos bancos de desenvolvimento dos recursos do BNDES (MEDEIROS SANTOS, 2011, p.50). Segundo discurso do economista Gustavo Franco ao deixar a direção do Banco Central:

Aos olhos do Banco Central, não existem mais bancos estaduais. Existem apenas bancos. Bancos a serem tratados exatamente como os outros. (...) A doutrina do Banco Central nessa matéria é muito simples: Banco Estadual não tem missão social nenhuma, quem pode ser que tenha é agência de fomento, que não é banco, não capta recursos de terceiros, e faz investimentos a fundo perdido apenas com dinheiro do seu acionista controlador. Caridade e fomento não se faz com dinheiro alheio.

No novo arranjo do sistema financeiro nacional, a Emenda Constitucional 40, datada de 29 de maio de 2003, também fez sua contribuição. Promovendo uma simplificação no artigo 192 da Constituição Federal, este passou a levar a seguinte redação: “Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do país e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”. O entendimento é que agora, ao invés de ser regulada por apenas uma lei complementar ela pode ser regulada por

diversas leis complementares, desafiando a possibilidade de consenso acerca do sistema financeiro nacional.

Em consequência, a nova organização do espaço bancário brasileiro evidencia que, na década de 2000 e em parte da década de 2010, ocorreu a popularização dos bancos por meio da abertura de contas simplificadas e pelo acesso ao crédito em consignação. Abaixo se encontra a evolução da dominância dos bancos por tipo de controle, com prevalência dos bancos particulares nacionais, seguido pelos bancos públicos e bancos estrangeiros. A importância dos bancos do setor privado advém da sua quantidade existente e do número de bancos com grande volume de pagamentos (TABAK, MIRANDA e SOUZA, 2011, p.32).

Gráfico 01 - Evolução da dominância por tipo de controle17

Fonte: Banco Central do Brasil. Cf.:www.bcb.gov.br/pec/depep/spread/REBC_2011.pdf

17 O Banco Central ainda não disponibilizou no ambiente online gráficos atualizados referentes aos dados do último ano, 2013.

Quadro 07 - Quantidade de bancos e valores das concessões anuais de créditos livres18

Fonte: Depec. Cf.:www.bcb.gov.br/pec/depep/spread/REBC_2011.pdf

Os quadros abaixo ilustram o crescimento do acesso ao crédito por pessoas físicas e por pessoas jurídicas, o direcionamento do crédito para atividades econômicas e a inadimplência das operações de crédito entre os anos de 2010 e 2012. As operações de crédito do sistema financeiro, consideradas operações com recursos livres e direcionados, totalizaram R$2.368 bilhões ao final de 2012. Os saldos totais dos créditos destinados às pessoas jurídicas e às pessoas físicas somaram, respectivamente, R$1.292 bilhões e R$1.076 bilhões (RELATÓRIO ANUAL, 2012, p.45).

18 Idem.

Quadro 08 - Evolução do crédito 2010-201219

Fonte: Banco Central do Brasil. Cf.:www.bcb.gov.br/pec/boletim/banual2012/rel2012cap2p.pdf

19 Idem 4.

Quadro 09 – Crédito concedido a pessoas físicas e jurídicas

Fonte: Banco Central do Brasil. Cf.:www.bcb.gov.br/pec/boletim/banual2012/rel2012cap2p.pdf

Quadro 10 – Direcionamento do crédito

Fonte: Banco Central do Brasil. Cf.:www.bcb.gov.br/pec/boletim/banual2012/rel2012cap2p.pdf