O modelo brasileiro: Governança judicial independente e

Atualmente, o desenho institucional da governança eleitoral no Brasil resulta da incorporação de padrões e arranjos singulares de atuação jurisdicional, gerando repercussões em diferentes setores da política nacional, inclusive na própria

25 _{Art. 5º, §1º, da Lei federal n. 9.882/1999.}

26 _{O Regimento Interno do STF, art. 134, estabelece que o Ministro que “pedir vista dos autos, deverá}

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amplitude da participação popular nos processos eleitorais e no desenvolvimento da competição. Nessa conjuntura, o fenômeno da legislação judiciária eleitoral do país reflete a agregação da configuração teórica acima ressaltada aos três mecanismos institucionais exercidos pelo órgão de governança: as resoluções; as respostas às consultas27 _{e as decisões judiciais monocráticas ou colegiadas.}

A densidade da regulação eleitoral brasileira,28 _{sobretudo em face dessa} constante atuação normativa, consolidam o design singular do modelo de governança nacional, tornando a Justiça Eleitoral um órgão conglobante (catch all) que não encontra identificação com os modelos independentes de outras democracias, inclusive com os de perfil comparável nas Américas, a exemplo da Costa Rica.

Como ressalta Jairo Nicolau,

A legislação eleitoral brasileira é volumosa e detalhista. Um levantamento do começo dos anos 1990 compilou centenas de decretos, leis, textos constitucionais (sem contar a extensa legislação emitida pelo TSE). Minha desconfiança é que nenhum outro país tenha uma legislação eleitoral tão ampla. Não é tarefa das mais simples navegar nesse cipoal (NICOLAU, 2012, p. 11). Grifou-se.

Em pesquisa por amostragem em cem resoluções29 _{editadas pelo Tribunal} Superior Eleitoral (Quadro 2, a seguir), entre os anos de 2000 a 2018 (do total de 663 resoluções – Fonte: TSE), encontram-se ao menos oito casos em que a atuação legiferante do órgão de governança criou normas sobre matérias ainda não reguladas pelo Poder Legislativo, com invasão da competência deste último, ou de modo expressamente contrário ao conteúdo de preceitos legais já estabelecidos pelas casas parlamentares (contra legem).

27 _{Embora o teor da resposta à consulta não seja impositivo-normativo, o posicionamento esboçado}

pelo tribunal eleitoral tem alcance geral, posto que aborda a matéria questionada em tese, isto é, sem determinação de caso específico, além do fato de que o conteúdo da resposta é, muitas vezes, convertido posteriormente em resolução, assumindo, então, natureza normativa.

28 _{Nos modelos de governança judicializados das Américas, enquanto o Código Eleitoral da Costa Rica}

conta com 310 artigos, o Código Eleitoral brasileiro conta com 383 artigos, sendo que a quantidade de normas infralegais brasileiras, somente na classe Resoluções, já ultrapassou o número de 23.568.

29 _{As resoluções decorrem do poder de que dispõem as autoridades públicas para editar atos com}

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Quadro 2 – Criação de normas pela Justiça Eleitoral brasileira

RESOLUÇÃO MATÉRIA ATUAÇÃO NORMATIVA

21.002/2002 Verticalização das Coligações Eleitorais Regulação contrária à norma legal 21.508/2003 Inelegibilidade reflexa (Poder Executivo) Invasão da competência legislativa 21.702/2004 Redução de vagas nas Câmaras Municipais Invasão da competência legislativa 22.506/2007 Distribuição dos recursos (Fundo Partidário) Invasão da competência legislativa 22.610/2007 Perda de mandato por infidelidade partidária Invasão da competência legislativa 22.715/2008 Recursos financeiros e prestação de contas Invasão da competência legislativa 23.389/2013 Definição das bancadas dos Estados e DF Invasão da competência legislativa 23.521/2018 Modulação do uso do voto impresso Regulação contrária à norma legal

No que tange à dimensão da administração das eleições, a Justiça Eleitoral brasileira tem se valido de normas próprias de regulação funcional,30 _{de modo que} são frequentes as resoluções dos tribunais e portarias de órgãos de primeiro grau (zonas eleitorais) disciplinando as mais diversas situações atinentes à corrida eleitoral, as quais englobam desde a fiscalização da propaganda político-partidária, passando pela alocação e requisição de veículos para o zoneamento do transporte de eleitores, até a atuação dos mesários no dia da votação e a definição das condutas vedadas aos eleitores e candidatos durante a campanha. As práticas gerenciais dos órgãos da Justiça Eleitoral abrangem, desse modo, um amplo conjunto de atividades de direção dos mais variados aspectos da competição política, abarcando praticamente todos os níveis administrativos relativos à concretização das eleições, inclusive a promoção de campanhas educativas voltadas a ampliar o conhecimento dos eleitores sobre o funcionamento do processo eleitoral (Meta Específica n. 2 – CNJ).

Quanto às decisões judiciais eleitorais propriamente ditas, as quais decorrem da função típica da jurisdição, a autonomia do órgão de governança brasileiro é ampla, sendo assegurada por preceitos restritivos previstos na própria Constituição, a qual estabelece que, em regra, são irrecorríveis as decisões do TSE, exceto as que contrariarem a Constituição Federal e as que negarem mandados de segurança. Tal disposição normativa praticamente torna plena a jurisdição eleitoral do País para

30 _{Além da normatização judicial direta, outros preceitos são originários das decisões proferidas pela}

Justiça Eleitoral, como no caso da ampliação jurisprudencial do conceito de domicílio eleitoral, fazendo com que alguns municípios brasileiros tenham mais eleitores do que habitantes (Fonte: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, Estudo de contingente populacional e do eleitorado, 2018).

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decidir – com absoluta exclusividade e quase total definitividade – sobre todas as matérias correlatas ao ciclo das eleições, sendo excepcionalíssima a intervenção de outros órgãos em tais matérias.

Também prevalece a regra da autonomia decisória em relação aos Tribunais Regionais Eleitorais, vez que suas decisões somente poderão ser objeto de recurso se: a) contrariarem disposição legal ou constitucional; b) ocorrer divergência de interpretação de normas entre Tribunais Eleitorais; c) versarem sobre inelegibilidade, expedição ou anulação de diplomas; d) decretarem a perda de mandatos eletivos; e) negarem ações constitucionais, a exemplo do habeas corpus e habeas data.

Já no que tange à questão do volume de demanda judicial, a partir dos dados contidos no diagrama abaixo (Figura 7), observa-se que o quantitativo de processos judiciais – significativamente maior em anos eleitorais, ultrapassando, no mínimo (2016), mais de seis mil ao ano – reflete a confiança dos atores políticos na instituição de governança das eleições, justamente pela percepção de efetividade da jurisdição eleitoral na resolução de disputas, reclamações, recursos e impugnações. Nesse âmbito, a Justiça Eleitoral registrou as primeiras posições de produtividade no ano de 2018 em relação aos demais segmentos do Poder Judiciário nacional: a) a menor média de tempo de duração dos processos (oito meses); b) o mais alto Índice de

Atendimento à Demanda – IAD (297,7%).31

Figura 7 – Processos e decisões judiciais no TSE

* Elaborada pelo autor, a partir do Excel

Fontes: Tribunal Superior Eleitoral – TSE e Relatório “Justiça em Números” – CNJ.

31 _{O IAD é o indicador que verifica se o órgão jurisdicional foi capaz de baixar processos pelo menos}

em número equivalente ao quantitativo de casos novos, sendo que o ideal é que o indicador se mantenha superior a 100% para evitar o aumento do estoque (número de casos pendentes).

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O desempenho institucional indicado nos dados constantes na Figura 7, supra, está relacionado ao comprometimento com metas fixadas pelo órgão misto de controle interno do Judiciário (Conselho Nacional de Justiça), como a de julgar mais processos do que os que ingressam no sistema judicial (Meta 1 – CNJ), configurando-se a produtividade como resposta equivalente ao volume de novas ações ajuizadas, o que representa um fator de consolidação da Justiça Eleitoral no âmbito do rule application.