a necessidade de se preencher o continente “povo”.
Engana-se quem pensa que o conteúdo é óbvio, visto que a concepção de povo é dinâmica e temporal. A influência que o “Zeitgeist” promove em cada um dos modelos de democracia explica como é possível que se dê o mesmo nome para regimes políticos tão diversos e que “povo” represente, simultaneamente, um, alguns e todos, a depender da localização geográfica e do momento histórico.
Veja-se, por exemplo, o limitado conceito de povo adotado na democracia clássica: sob os olhos do leitor atual, é um tanto difícil afirmar que aquele regime era efetivamente democrático, na medida em que parcela mínima da população dele participava. Sob os olhos da época, por sua vez, a conclusão é diversa, por se entender que a democracia exige a observância de alguns requisitos147. Errôneo e insano, possivelmente, seria o conceito amplo de povo atualmente adotado.
realidade política com todo seu complexo institucional e ideológico”149. Modernamente, prevalece a dicotomia democracia-autocracia nos regimes políticos:
no regime autocrático o poder estaria concentrado na pessoa de um chefe, ou seja, estruturado de cima para baixo; ao passo que nos regimes democráticos, o poder estaria concentrado no povo, agindo de baixo para cima.
O contexto histórico em que editada a CRFB/88 não deixaria maiores dúvidas ao constituinte em relação ao modelo a ser adotado em nosso País. A dualidade partidária do regime ditatorial e a utilização esporádica das eleições como instrumento formal de chancela dos mandatários escolhidos pelo regime militar, aliadas às estranhas figuras dos governadores indicados e dos senadores biônicos, alijaram a população das decisões públicas. Quando muito, a consulta popular era utilizado como instrumento de política “cesarista”, para confirmar a decisão já tomada pelo regime e dar a ela ares de legitimidade.
A transição lenta e gradual deste regime, ou revolução para outros, reposicionou o povo diante do estado. De objeto das decisões estatais transforma-se em sujeito do estado e passa a determinar qual serão as decisões que esse estado deve tomar.
Tal protagonismo é evidenciado já na primeira linha do preâmbulo da CRFB/88, ao enunciar a reunião dos “representantes do povo brasileiro” para a instituição de um “Estado Democrático”. Não obstante a possível falta de juridicidade do texto, o caráter simbólico ressalta: a reunião dá-se em nome do povo para a instituição de um regime político em que este é o elemento central, ou, como já dito,
“do povo, pelo povo e para o povo”.
A opção do constituinte por um modelo democrático não significa exatamente muita coisa, conclusão que se espera tenha tido o leitor pelo tanto que já foi aqui dito sobre a plurivocidade da palavra democracia. O vínculo criado entre o povo e o poder possibilita que se fale em democracia. A forma como esse vínculo é estabelecido e, principalmente, a sua rigidez é que denotam efetivamente a participação popular no processo decisório, ou seja, o grau de amadurecimento desta democracia.
A forma como o povo participa das decisões públicas e como se estabelece o
149Ibidem. p. 126-127.
vínculo com o estado origina três tipos de exercício da democracia: direta, a indireta e a semidireta.
Na democracia direta o laço estabelecido entre povo e poder dispensa qualquer espécie de intermediação: o povo, por meio das individualidades que o integram, atua diretamente na formação da vontade estatal. Na democracia indireta, o povo outorga ou delega os poderes para agir, no seu interesse, a terceiro eleito periodicamente. Na democracia semidireta ou participativa, por fim, tem-se uma confluência de institutos dois tipos mencionados: presente está a figura do representante periodicamente eleito, característico da democracia indireta, além de instrumentos de participação direta do cidadão na condução dos negócios estatais, típico da democracia direta.
A opção constituinte por uma democracia semidireta ou participativa é facilmente notada pela norma inserta no parágrafo único do art. 1º, em que se enuncia que o exercício da soberania popular ocorre “por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
A inexistência nas Constituições modernas da figura do mandato imperativo, bem como pelo fato da presunção de que os representantes sempre atuam nos interesses dos representados, aparentemente, não resistir sequer a uma rajada de luz solar, motivaram a criação de mecanismos que possibilitem uma maior proximidade do cidadão do estado.
Estes mecanismos, contudo, não substituem o modelo previsto da democracia representativa, apenas objetivam agregar nela meios de participação mais incisiva do cidadão no processo democrático. Cita-se como exemplos a quase irrestrita possibilidade de criação de partidos políticos e de associações com finalidades políticas; a ampla liberdade política de sindicatos profissionais e entidades estudantis; e a existência de uma imprensa livre.
A admissão da criação de partidos políticos [e associações de natureza política] voltados à defesa das mais diversas bandeiras têm em mira aproximar do processo político todas as cosmovisões de mundo e a elas dar voz. De igual sentido, o posicionamento político de entidades sindicais e estudantis, notadamente pelo amplo contingente populacional a que se dirigem, são vozes importantes nos
espaços de manifestação política. Por fim, apenas com uma imprensa livre, que noticie com fidedignidade os fatos ocorridos, poderá o cidadão estar a par dos acontecimentos na comunidade, formar sua convicção política e, inclusive, controlar os atos de seus representantes.
Veja-se que tais mecanismos possibilitam que o cidadão se aproxime do processo político, todavia a sua influência nele ainda é bem remota, se é que ocorre.
Não se nega que nestas hipóteses há estímulos para que tais mecanismos funcionem de forma correta, sob pena de eles mesmo serem alijados do processo.
Por exemplo, caso o partido afaste-se dos interesses dos seus filiados, cria-se um estímulo à desfiliação, o que, projetado no tempo, tende a enfraquecer a própria figura partidária. Além de ser ilógico admitir que o ente coletivo tenha interesses conflitantes com os da coletividade que o forma.
Esse raciocínio não se aplica da mesma forma para o representante eleito: se no primeiro dia de mandato o mandatário contrariar frontalmente os interesses de seus eleitores, a única opção que a estes é dada é rejeitá-lo nas próximas eleições e lamentar por ter posto “fora” seu voto.
O anseio do legislador constituinte por um regime político efetivamente democrático não pareceu contentar-se com tímidos mecanismos que franqueavam a participação do cidadão na vida estatal, acima narrados. Para suprir essa lacuna, prontamente dispôs que “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I – plebiscito; II – referendo; III - iniciativa popular” (art. 14 da CRFB/88).
Além do secular instrumento do voto, estabeleceu-se serem instrumentos para o exercício da soberania popular o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.
A regulamentação deste dispositivo ficou a cargo da Lei nº 9.709/1998.
Conforme prevê o art. 3º desta lei, o plebiscito e o referendo aproximam-se quanto à sua finalidade, pois ambos visam a consultar o povo sobre questões públicas altamente relevantes. O que os diferencia é o momento em que a consulta será feita: no caso do plebiscito, a consulta precede a tomada da decisão legislativa ou executiva; no caso do referendo, a consulta é posterior, após a prática da legislativa ou executiva, objeto da apreciação popular.
Por meio da iniciativa popular é possível que parcela da população mobilize-se e apremobilize-sente ao parlamento projeto de lei que mobilize-seja de mobilize-seu interesmobilize-se. A Constituição Federal apenas estabelece requisitos para o seu exercício nos âmbitos federal e municipal, reservando à lei complementar de cada ente estadual a previsão dos requisitos para a utilização do instrumento.
Em âmbito municipal, admite-se a iniciativa popular de “projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado” (art. 29, inc. XIII, da CRFB/88). Já na seara federal, conforme previsto no art. 61, §2º, exige-se que o projeto seja subscrito por, ao menos, “um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.
A esses instrumentos de democracia participativa nominalmente citados no art. 14 da CRFB/88, a Constituição Federal prevê uma série de outros mecanismos para a atuação direta da população na atividade estatal.
O art. 10 assegura “a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.”
O art. 18, ao disciplinar a organização político-administrativa nacional, condiciona a incorporação, subdivisão, desmembramento ou formação de novos Estados ou Territórios Federais, bem como a criação, incorporação, fusão e o desmembramento de municípios à prévia aprovação das populações afetadas (§§3º e 4º, respectivamente).
Ainda na seara municipal, sobre o controle das contas do gestor local, o art.
31, §3º, informa que “contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade”.
Em relação à administração pública em geral, o art. 37, §3º, estabelece a necessidade de edição de lei que disciplinasse a participação do usuário na administração pública direta e indireta, notadamente para (I) apresentar reclamações relativas à prestação de serviços públicos; (II) acessar a registros informativos e a
atos do governo; e (III) disciplina a representação por exercício abusivo ou negligente de cargo, função ou emprego públicos150.
No art. 74, §2º, dá-se legitimidade a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União, atendidos os artigos 53 a 55 da Lei 8.443/1992.
Já na ordem social, o art. 194, parágrafo único, VII, estabelece como um dos objetivos da seguridade social o “caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiado”.
Também na ordem social, o art. 202, §6º, estabelece que lei complementar disciplinará a inserção dos participantes nos colegiados e instâncias de decisão de entidades fechadas de previdência complementar criadas e patrocinadas por entes federados, entidades integrantes da administração indireta ou por empresas controladas direta ou indiretamente por qualquer ente ou entidade.
No capítulo “da educação, da cultura e do desporto”, o art. 216, §1º, estabelece a articulação entre poder público e comunidade para proteger e promover o “patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”. Por fim, destaque-se, ainda, as recentes Emendas Constitucionais nº 71/2012 e 85/2015, que criaram, respectivamente, o Sistema Nacional de Cultura151 e o Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação152, organizados sob regime de colaboração entre entes públicos e privados e ampla participação da sociedade.
A esses dispositivos constitucionais soma-se, ainda, um sem número de dispositivos legais e infralegais que convocam a comunidade a participar das decisões públicas. A título de exemplo, menciona-se a obrigatoriedade de realização
150A regulamentação deste dispositivo ocorreu com a edição da Lei 12.527-2011, denominada de Lei de Acesso à Informação.
151Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 71, de 2012)
152Art. 219-B. O Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI) será organizado em regime de colaboração entre entes, tanto públicos quanto privados, com vistas a promover o desenvolvimento científico e tecnológico e a inovação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)
de audiência pública prévia à concessão de licença ambiental quando requerido por 50 (cinquenta) pessoas, sob pena de invalidade da licença eventualmente concedida sem que tenha sido realizada a audiência (interpretação combinada do art. 2º, caput e §2º, da Res. Conama Nº 9, de 03 de dezembro de 1987).
A existência de múltiplos instrumentos de participação popular nos negócios estatais demonstra a preocupação do constituinte de que a comunidade seja consultada em relação aos atos praticados. Nada obstante o amplo leque de situações em que se permite (as vezes exige) a participação direta da comunidade na gestão pública, essa participação, no mais das vezes, possui caráter instrumental, destituída de coercibilidade ou obrigatoriedade.
A população fornece subsídios, manifesta sua opinião, apresenta propostas e reclamações, mas a decisão final segue na mão dos representantes. A eventual vinculação destes aos manifestos populares deve-se a questões morais ou pressão política e não a qualquer imperativo legal: o controle é meramente sociológico, digamos. Como consequência, se o representante perceber que desse controle não resulta consequência alguma, não parece que ele terá estímulos para cumprir aquilo que dele se espera.
Cita-se como exemplo o famigerado plebiscito sobre o “Estatuto do Desarmamento”, em que o povo foi consultado sobre a proibição do comércio de armas de fogo e munição em todo o território nacional (art. 35 da Lei 10.826/2003). Na ocasião, mais de cinquenta e nove milhões de pessoas, que representavam 63,94% dos votos válidos, manifestaram-se contrariamente à lei aprovada. Favorável à proibição, trinta e três milhos de eleitores, que representavam os restantes 36,06% dos votos válidos.153
Em que pese a maciça votação contrária à mencionada proibição, o efeito prático da consulta foi nenhum, visto que ela não é idônea para revogar a lei tida por inadequada pela população. A participação é direta, mas a falta de observância da decisão tomada enfraquece o instrumento. O resultado é que, nada obstante o referendo, segue proibido o comércio de armas de fogo e munições no território nacional.
Raríssimas são as situações em que a última decisão está efetivamente com
153CANNES, Michèlle. Números finais do referendo mostram vitória do ''Não'' com mais de 59 milhões de votos. Out. 2005.
o povo. Neste contexto, a se destacar o art. 68, §3º, da Constituição estadual do Rio Grande do Sul. O art. 68 estabelece que a iniciativa popular no processo legislativo estadual dá-se por meio da apresentação de projeto de lei, proposta de emenda constitucional e emenda a projetos de leis orçamentárias. No §1º deste artigo, diz-se que a iniciativa popular no projeto de lei demanda o apoiamento de, pelo menos, um por cento do eleitorado que votou nas últimas eleições gerais estaduais, distribuído em, ao menos, um décimo dos municípios do estado, com não menos de meio por cento dos eleitores em cada um deles.
Na eventualidade de um projeto de lei de iniciativa popular ser rejeitado pela Assembleia Legislativa, admite-se seja ele submetido “a referendo popular se, no prazo de cento e vinte dias, dez por cento do eleitorado que tenha votado nas últimas eleições gerais do Estado o requerer”, se rejeitado repita-se.
A finalidade de tal dispositivo, parece-me, é permitir que a vontade popular reverta a decisão tomada pela assembleia legislativa e aprove o projeto popular por ela rejeitado. Não faria sentido admitir que a consulta popular tenha como finalidade apenas consultar a população sobre a rejeição do projeto pela assembleia, sem que nenhum efeito prático advenha dessa rejeição. A se adotar esse entendimento, a dúvida que se poria é a seguinte: e se por ventura a rejeição não fosse ratificada? O projeto iria para um “limbo jurídico”?
A situação não é a mesma do referendo previsto na Constituição Federal, a exemplo do “Estado do Desarmamento”. Neste caso, tem-se um projeto de iniciativa parlamentar ou executiva, a aprovação desse projeto e a consulta popular convocada por deliberação congressual (art. 49, XV). No caso previsto na Constituição gaúcha, tem-se um projeto de iniciativa popular, a rejeição desse projeto pela Assembleia local e a convocação de um referendo para deliberar a rejeição, também por iniciativa popular, exigindo-se apoiamento de 10% do eleitorado local.
Diz-se, costumeiramente, que “onde há a mesma razão, aplica-se o mesmo direito”. A lógica clama que, razões diversas, diversos os direitos aplicáveis. Dado o contexto diverso, não é possível admitir que o referendo previsto na Constituição gaúcha para aquela situação específica tenha finalidade meramente consultiva.
Essa conclusão decorre de três premissas: a) o amplo protagonismo da população na situação, ao apresentar o projeto de lei e, após sua rejeição, convocar o referendo; b) o notório conflito entre a opinião de representantes e representados, deduzido da rejeição do projeto popular e da convocação popular do referendo; e c) ainda que sejam eleitos representantes, o poder não é transferido a eles: o poder continua sendo do povo.
Qual seria o significado de realizar todos esses movimentos para não ir a lugar algum? Com a devida vênia daqueles que pensam em sentido contrário, o referendo mencionado na Constituição gaúcha é um verdadeiro instrumento de exercício direito da democracia, talvez dos poucos, em que a última palavra compete efetivamente ao povo, que poderá inclusive reformar a decisão tomada por seus representantes.
Como se percebe, diminutas são as situações em que o povo é quem dá a decisão final sobre a decisão a ser adotada. Com algum sacrifício, e partindo-se de uma interpretação teleológica de um dispositivo integrante de Constituição estadual, foi possível extrair uma norma que preveja um instrumento de democracia direta.