Inserido no modelo de desenvolvimento regional exposto acima, diversas análises demonstram que o crescimento econômico baiano ocorreu de forma concentrada na Região Metropolitana de Salvador, a partir de uma matriz de industrialização integrada à Região Sudeste do Brasil (ALBAN, 2005; PORTO, 2002, 2003). Esse fenômeno aconteceu movido por um planejamento estatal, a partir de 1959, denominado Plano de Desenvolvimento da Bahia – PLANDEB26, o qual concentrou o investimento na capital e aproveitou a infraestrutura da aglomeração regional e a força política da Região Metropolitana de Salvador – RMS. No extenso interior baiano foram instituídas algumas manchas de progresso em cidades estratégicas (PORTO, 2003). Essa concentração de investimento persiste nos dias de hoje, com privilégios para a RMS, para a faixa litorânea do estado e alguns centros produtores agrícolas e de extração mineral.
Apesar da crítica, é importante observar que essa política de desenvolvimento consegue, de fato, fazer com que a Bahia se industrialize e proporciona um crescimento econômico que leva o estado a uma posição de destaque no produto nacional. Entretanto, a partir dos anos 1980, há um esgotamento da política de crescimento econômico diante da crise
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O Plano de Desenvolvimento da Bahia – PLANDEB, formulado por Rômulo Almeida, acontece simultâneo ao GTDN (Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste) elaborado por Celso Furtado como estratégia de ação para SUDENE. Entretanto, os programas têm focos diferentes: enquanto o GTDN buscava consolidar uma industrialização voltada para o mercado de consumo local, o PLANDEB tinha uma estratégia voltada para a produção de bens intermediários, com foco no mercado do centro-sul, buscando agregar valor à produção local (ALBAN, 2005).
da economia nacional, o que leva o governo estadual a criar novas estratégias de ação via CPE – Comissão de Planejamento Econômico. Nesse momento, fim do governo de Nilo Coelho e início do novo mandato de Antônio Carlos Magalhães, ocorre a formulação do plano de governo Reconstrução e Integração Dinâmica, em 1990. Sobre esse plano, observa-se a seguinte síntese:
Constatando que a estratégia do PLANDEB havia criado um certo mercado de consumo final no estado, o qual, por sua vez, representava a maior parcela de todo o mercado final do Nordeste, o novo plano propunha a verticalização da indústria em direção aos bens finais. O objetivo, ainda vigente, era avançar com a agregação de valor à produção local, estabelecendo uma ponte entre a produção dos bens intermediários e o consumo dos bens finais, viabilizando a complexificação da economia. Paralelamente, propunha-se também a diversificação da base produtiva, com o desenvolvimento dos complexos agro-industriais no interior, bem como do turismo, uma vocação natural e esquecida do estado (ALBAN, 2005, P. 5).
De certa forma, essas opções políticas de desenvolvimento consolidam a Bahia entre as seis maiores economias do Brasil. Mas o mesmo não pode ser dito do ponto de vista das questões sociais e da eliminação das desigualdades sub-regionais. Em todos os indicadores (pobreza, emprego, analfabetismo, anos de estudo, entre outros), a Bahia permanece com baixa performance social, abaixo da média nacional, sendo superado mesmo por outros Estados com pouco dinamismo econômico. Isso pode ser observado pela tabela abaixo e pelos mapas do Índice de Desenvolvimento Econômico – IDE e do Índice de Desenvolvimento Social – IDS do Estado da Bahia (ver mapa no anexo 1).
Tabela 3 - Indicadores Sociais do Estado da Bahia
BRASIL BAHIA
INDICADOR SOCIAL:
1999 2008 1999 2008 Índice de pobreza (% de famílias pobres ou até 1/2 SM de renda per capita
mensal) 28,0 17,0 48,8 32,6
Índice de desigualdade de renda (renda dos 10% mais ricos / renda dos
40% mais pobres) 20,3 17,1 20,7 18,1
Taxa de analfabetismo (pop. > 15 anos de idade) 16,0 12.5 24.6 18,5 Taxa de analfabetismo funcional (pop. com 15 anos ou mais e com até 4
anos de estudo)(dados de 1991 e 2000) 42,3 62,2 33,0 50,5 Número médio de anos de estudo (pop. de 25 anos ou mais) 5,5 6,5 4,0 5,4 Taxa de domicílios com instalação adequada de esgoto (%) 61,2 70,9 37,1 57,5 Fonte: IPEADATA (2011), IBGE (2011)
É certo que a ação do estado e, principalmente, as políticas sociais e redistributivas dos últimos anos têm impactado na melhoria dos indicadores sociais, mas permanecem as discrepâncias regionais (POCHMANN, 2008). É perceptível a dificuldade do estado da Bahia em transformar ganhos econômicos em sociais e resolver o problema da desigualdade no
interior baiano. Então, a primeira pergunta sobre esse histórico de crescimento sem desenvolvimento é: por que esse crescimento considerável não foi capaz de melhorar os indicadores sociais?27 Em busca de uma resposta a essa questão, pode-se afirmar que faltou ao planejamento uma atenção especial para o interior do estado e seus desequilíbrios históricos, o que pode não ser totalmente verdadeiro, já que, ao olhar atentamente para as políticas públicas voltadas para o Nordeste, verifica-se um conjunto de medidas e projetos de intervenção que se dedicaram a tal objetivo. Porém, a maioria dos analistas (SILVA, 2008; VIEIRA, 2003) indica que os resultados também foram insuficientes, principalmente nos aspectos sociais, por falta de uma política sistematizada e orientada para um projeto nacional (ARAUJO, 2008).
Essa realidade também é verificada nos projetos de desenvolvimento realizados no Estado da Bahia com a cooperação dos organismos internacionais, centralizados e gerenciados pela Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional (CAR). Isso demonstra a inserção da Bahia em um modelo de desenvolvimento regional que é utilizado em todo o Nordeste brasileiro, como pode ser visto nos projetos abaixo.
O projeto Faz Cidadão surgiu a partir de 1998, quando o governo começou a formular uma estratégia de desenvolvimento com o propósito de promover a melhoria das condições de vida da população e a criação de novas oportunidades econômicas. Envolveu 100 municípios que apresentavam os mais baixos indicadores socioeconômicos. Essa política foi denominada de Programa Estadual de Desenvolvimento Local – Faz Cidadão, formulada a partir dos pressupostos do Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável (DLIS), com a participação de atores governamentais e não governamentais. O programa foi analisado por Nascimento (2001), por meio de uma pesquisa qualitativa, com a preocupação essencial de interpretar a realidade a partir da perspectiva das partes interessadas. Nascimento concluiu que o Programa Faz Cidadão atingiu boa parte de suas metas processuais quantitativas; contudo, ficou evidenciada a necessidade de incremento das ações do ponto de vista qualitativo, principalmente aquelas voltadas à ampliação da participação da sociedade civil no processo de construção do desenvolvimento e fomento ao exercício da plena cidadania.
Já o Programa de Administração Municipal e Desenvolvimento de Infra-Estrutura Urbana – PRODUR, realizado entre 1997 e 2004, ofereceu apoio técnico e financeiro às
27 Alguns autores defendem esta forma de crescimento como um “enigma baiano”, formulado inicialmente por
Pinto de Aguiar, nos anos 1950, para indicar a não industrialização da Bahia frente ao avanço urbano- industrial do Sudeste. Nos últimos anos (ALBAN, 2005), a questão foi recolocada como o “novo enigma baiano”, um Estado que alcança a sexta posição no país em crescimento econômico, mas com tímidos resultados em seu desenvolvimento humano e social.
Prefeituras para o fortalecimento da gestão municipal e melhoria da infraestrutura, com vistas à elevação da qualidade de vida da população das cidades. Com parceria do Banco Mundial, o programa contou com 202 municípios e beneficiou 7,2 milhões de baianos, com investimento total de R$ 388 milhões. De acordo com Ribeiro Filho (2006, p. 219), os números finais do PRODUR mostram a importância de se prestar mais atenção nas políticas e estratégias do Banco Mundial para as cidades brasileiras, pois apenas um projeto foi suficiente para abranger 203 dos 417 municípios da Bahia, o que corresponde a cerca de 50% dos municípios. Os dados apontam também que 174 municípios (40%) participaram do desenvolvimento institucional, com projetos claramente direcionados para a realização de reformas institucionais, com vistas à realização de ajuste fiscal local. Desses 174 municípios, 96 (23%) foram contemplados com planos diretores/estratégicos. Para o autor, os dados do projeto indicam a penetração dos ajustes neoliberais nos municípios baianos (RIBEIRO FILHO, 2006).
O Projeto Áridas, denominado no Estado da Bahia como PRODUZIR, surge a partir de 1995 e continua até a atual gestão do governo Jacques Wagner (2011-2014). Seu objetivo primordial é avançar na mudança das estratégia s de combate à pobreza. O desenvolvimento sustentável passa a ser uma maior preocupação, caminhando para além da perspectiva econômica, incluindo componentes relativos às questões sociais e ambientais. A participação social e a autonomia das comunidades também entram na agenda. Atualmente, o PRODUZIR encontra-se em uma terceira etapa e está pulverizado em todo o território baiano. É desenvolvido pela CAR e está vinculado, na gestão atual, à Secretaria de Desenvolvimento e Integração Regional – SEDIR.
Uma das principais preocupações com o projeto Áridas como um todo é o desenvolvimento produtivo e comunitário, seguindo uma metodologia única, embora negocie demandas específicas em cada Estado. O seu processo de gestão envolve as seguintes etapas: primeiro, a comunidade se reúne, define as prioridades, classifica e elege sua associação e submete o projeto ao conselho de desenvolvimento da localidade; no segundo momento, o projeto é examinado pelo conselho ou, caso este não exista, pela Unidade de Coordenação do Projeto – UCP. Por fim, se o projeto for aprovado, 90% dos recursos, que estão em um Fundo de Apoio Comunitário – FUMAC, são destinados à Associação, a qual deve entrar com 10% de recursos em trabalho ou capital. A execução fica por conta da comunidade, que deve se sentir proprietária do projeto (MAGALHÃES, 200; VIEIRA, 2003).
Com metodologia semelhante, desenvolveu-se o Pró-Gavião – Projeto de Desenvolvimento Comunitário da Bacia do Rio Gavião, executado no período de 1997 a 2006, mas com financiamento do FIDA, sob a coordenação da CAR. O PROGAVIÃO foi escolhido como objeto desta investigação por estar delimitado em um subespaço específico, possibilitando uma análise mais aprofundada, diferentemente do Produzir, que está pulverizado em toda a Bahia. Além dis so, o projeto permite analisar diferentes políticas públicas, pois está preocupado com o desenvolvimento comunitário, desenvolvimento produtivo e combate à pobreza, focado em um subespaço articulado, que pode ser entendido como ação territorial. As entrevistas preliminares com os técnicos do projeto, que envolveu 210 comunidades em 13 municípios, indicam se tratar de um projeto diferenciado, que criou uma nova proposta de participação e envolvimento da comunidade, indo além das experiências de outros projetos semelhantes. Além de envolver diversas organizações – SEBRAE, EMBRAPA, BNB, AECOFABA, entre outras – permitiu a análise da articulação entre estado e diferentes atores sociais. Outro aspecto é que o projeto cumpriu um ciclo completo, o que permite uma análise ex post, focada em seus resultados. Por fim, é importante considerar que, com o fim do projeto, o FIDA e a CAR continuaram a atuar na região com outro programa – PRODECAR/Gente de Valor, atendendo municípios diferentes e mantendo algumas ações.
Os projetos acima são apena s um indicativo de que as políticas públicas de desenvolvimento regional continuam centralizadas e fragmentadas. Os projetos apenas inserem o estado da Bahia nas transformações políticas maiores, nacionais ou internacionais. Isso é observado tanto na maior presença das organizações internacionais quanto no direcionamento dos programas, convergente com os temas da agenda política vigente, o que pode ser observado na análise do Pró-Gavião, no capítulo 5.
5 ADMINISTRAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO: cooperação internacional, ação do