O MODELO DE LOWI

Posterior à descrição que laborou sob a perspectiva de dar clareza teórica referente às diferentes formas de análise relacionadas à temática das políticas públicas, optou-se pela aplicação, neste trabalho, da Abordagem das Arenas, elaborada por Theodore J. Lowi (1964, 1972).

A opção da utilização teórica ocorreu por acreditar ser adequada a este estudo, já que possibilita uma categorização das políticas implementadas no período delimitado. A relevância da análise, sob este aspecto, ocorre pela possibilidade de apresentar a tipificação das intervenções ocorridas em cada gestão, para que possam ser relacionadas com as identificações ideológicas dos partidos que estiveram à frente do poder executivo em cada período.

De acordo com Limonti (2014), a análise proposta por Lowi torna-se respeitável quando consegue apresentar uma tipologia das políticas públicas, possibilitando também identificar a atuação dos atores dentro das arenas em que ocorrem os embates políticos. Dentro da perspectiva de tipologias laborada por Lowi encontram-se estudos de Carvalho e Costa (1988), Carvalho (1995), Santos (1997), Ricci (2002) e Laczynski (2012).

Limonti (2014) apresenta que a teoria das Arenas desenvolvidas por Lowi utilizou dois critérios para tipificar/classificar as políticas públicas em distributivas, regulatórias, redistributivas e constitutivas/constituintes, sendo eles: o impacto da política na sociedade e o espaço onde ocorrem as negociações em torno dos conflitos que emergem das políticas públicas.

No estudo realizado por Limonti e Peres, os autores apresentam a seguinte concepção dessas classificações: distributivas são aquelas que resultam em benefícios concentrados para grupos específicos e cujos custos recaem sobre o conjunto da sociedade, trabalhando ainda com a ideia de que não há restrições orçamentárias e ocorrem em arenas pouco conflituosas. Como exemplo, os autores mencionam as políticas públicas de subsídios e gratuidade de taxas. Lowi (1964,1972) labora na perspectiva de que as políticas distributivas e as regulatórias, que a seguir serão descritas, ocorrem fundamentalmente no Congresso, haja vista esse espaço possuir atores com grande capacidade de barganha.

No que diz respeito às políticas regulatórias, elas têm impactos individualizados, embora recaiam sobre o conjunto da sociedade, como exemplo, leis e regulamentos, o que pode oferecer certo tipo de conflito, já que envolve uma escolha de quem será favorecido ou não.

Já as políticas redistributivas envolvem setores mais abrangentes e o fato que deve estar claro, segundo os autores, é a ciência de qual setor será beneficiado e qual irá arcar com o custo. São políticas altamente conflituosas e são elaboradas pelo Poder Executivo. Exemplo: “Uma política de renda mínima para o mesmo grupo vinculada à criação ou ao aumento de um imposto que incida diretamente sobre outro setor é redistributiva” (LIMONTI 2014).

Sobre as políticas constitutivas, de acordo com Limonti (2014) são aquelas que visam ao estabelecimento de regras no que refere-se às decisões públicas e à criação ou modificação da estrutura do governo ou das relações de poder. “Para Lowi (1972), tanto as políticas distributivas quanto as regulatórias têm impacto coercitivo individual; enquanto as políticas constituintes e redistributivas incidem coercitivamente sobre o coletivo” (LIMONTI, 2014, p. 398).

Souza (2002) corrobora com o debate, dizendo que Lowi desenvolveu talvez a mais conhecida tipologia sobre a política pública, laborando com a ideia de que cada tipo de política encontra diferentes formas de apoio ou rejeição, ocorrendo disputas no que diz respeito à tomada de decisões, e que estas passam por diferentes arenas.

Na descrição de Souza (2002) sobre as tipificações, a autora refere que as políticas distributivas são as decisões tomadas pelo governo que consideram os recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, pelo fato de privilegiar determinados grupos. Esta autora aponta em seu debate que um exemplo dessa tipificação seria as ações que favorecem o clientelismo e o patrimonialismo. Sobre as políticas regulatórias, seriam aquelas que envolvem mais a burocracia, políticos e grupos de interesse. No que diz respeito às políticas redistributivas, são aquelas que “atingem o maior número de pessoas e impõem perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros”; nesta classificação enquadram-se as políticas sociais universais consideradas de maior dificuldade de encaminhamento. E, por fim, as políticas constitutivas, as quais lidam com procedimentos.

Rua e Romanini (2017, p. 4) contribuem para este estudo, haja vista analisarem as tipologias de Lowi e exemplificarem-nas de forma a trazer perceptibilidade ao debate das tipificações, o que justifica transcrever em sua totalidade:

a) Políticas Distributivas: aquelas que alocam bens ou serviços a frações específicas da sociedade (categorias de pessoas, localidades, regiões, grupos sociais, etc.) mediante recursos provenientes da coletividade como um todo. Podem relacionar-se ao exercício de direitos, ou não. Podem ser assistencialistas, ou não. Podem ser clientelistas, ou não. Ex.: implementação de hospitais e escolas, construção de pontes e estradas, revitalização de áreas urbanas, salário-desemprego, benefícios de prestação continuada, programas de renda mínima, subsídios a empreendimentos econômicos, etc.;

b) Políticas Redistributivas: aquelas que distribuem bens ou serviços a segmentos particularizados da população por intermédio de recursos oriundos de outros grupos específicos. São conflituosas e nem sempre virtuosas. Ex.: reforma agrária, distribuição de royalties de petróleo, política de transferência de recursos inter- regionais, política tributária, etc.;

c) Políticas Regulatórias: aquelas que estabelecem imperativos (obrigatoriedades), interdições e condições por meio das quais podem e devem ser realizadas determinadas atividades ou admitidos certos comportamentos. Seus custos e benefícios podem ser disseminados equilibradamente ou podem privilegiar interesses restritos, a depender dos recursos de poder dos atores abarcados. Elas podem variar de regulamentações simples e operacionais a regulamentações complexas, de grande abrangência. Ex.: Código de Trânsito, Lei de Eficiência Energética, Código Florestal, Legislação Trabalhista, etc.;

d) Políticas Constitutivas: aquelas que consolidam as regras do jogo político. São as normas e os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas. Ex.: regras constitucionais diversas, regimento das Casas Legislativas e do Congresso Nacional, etc.

Assim, fica evidente que esse tipo de classificação possibilita ao leitor e pesquisadores da área uma visão clara das políticas implementadas em nível local, como é o caso do estudo aqui proposto. Optou-se pela Abordagem das Arenas elaborada por Lowi por entender que o resultado deste estudo chegará às categorias de base local e será útil para a compreensão por parte dos atores sociais que ali desenvolvem as mais diversas intervenções junto aos munícipes santo-angelenses.

A tipificação das políticas implementadas em cada gestão possibilita identificar as atuações governamentais, para que posteriormente sejam relacionadas com as ideologias vigentes de cada mandato.