O movimento de centralidade interna do diretor escolar

A partir deste movimento, de centralidade interna do diretor escolar, perspetiva-se evidenciar os efeitos do processo de descentralização da educação no trabalho quotidiano do diretor escolar, no quadro de processos de reconfiguração do seu papel. Para isso, realçam-se as tarefas, funções e papéis do diretor escolar, o aumento da autonomia concedida às escolas e a liderança unipessoal, atendendo aos efeitos híbridos da regulação sobre o seu trabalho.

A partir dos autores referenciados, face às dinâmicas atuais da sociedade e às permanentes exigências do sistema de ensino, tem-se acentuado uma tendência para encarar as escolas como agrupamentos orgânicos, não fechados ou centrados em si. A escola deve abrir-se ao exterior, criar empatia com a comunidade, tirar partido do meio, motivar, articular e formar. Deve ainda ter uma visão clara do que pretende ser e uma administração forte e democrática, a qual, protagonizada pelo seu diretor escolar, envolva a comunidade educativa na resolução de problemas comuns, valorize os indivíduos, estimulando o desenvolvimento das potencialidades individuais de cada um, promova o trabalho colaborativo e exerça uma gestão administrativa, financeira e pedagógica com vista ao bem comum e, por conseguinte, à construção de uma escola reconhecida e de excelência. Santos Guerra (2001), diz que uma escola (…) “tem de ter vontade de agir, olhos abertos para ver, mente desperta para analisar, o coração disposto para assimilar o aprendido” (p.12).

Nas últimas décadas, detetam-se inúmeras mudanças aos modelos de gestão e administração escolar, perspetivando-se afirmar a dinâmica de escola apresentada. Contudo, existem aspetos que insistem em permanecer inalterados, resultantes das sucessivas alterações nos modos de regulação das políticas educativas.

Será neste contexto, de organização educativa como espaço de regulação “labiríntico, desarticulado e compósito” (Barroso, 2003, 2006), resultante da interação de vários dispositivos reguladores; de medidas políticas que podemos associar à descentralização da educação, já descritas por Barroso (2005), e a lógicas de

“concentração desconcentrada” e “descentralizadora e autonómica”, já mencionadas por Formosino e Machado (2000), que se desenha o campo de referência no qual atua o diretor escolar.

De facto, os estudos apresentados sobre o diretor escolar manifestam efeitos híbridos no seu trabalho quotidiano, que parecem acentuados com as mudanças aos modos de regulação da educação acima descritas pelos autores, ao mesmo tempo que os diretores escolares experienciam um aumento de competências transferidas da administração central, levando a uma coexistência de conceções e funções divergentes nas suas

Cátia Ferrão da Ponte,

Perceções do diretor escolar sobre o processo de descentralização da educação em Portugal, IEUL, 2020

ações. Neste sentido, Barroso (2010) preconiza que a realidade nacional patenteia um “hibridismo na regulação” que conduz a uma sobreposição dos papéis do diretor, o qual se divide entre o cumpridor das normas da administração central e o profissional.

Dinis (1997;2002) corrobora esta ideia e nota que o diretor tem que, no cumprimento das suas funções, desempenhar uma multiplicidade de papéis, por vezes contraditórios, o que pode conduzir a dilemas, pressões e tensões na sua ação. Barrère (2006) destaca as tarefas de cariz mais administrativo, dado o excesso de trabalho burocrático que o diretor tem de cumprir no seu dia-a-dia. Isto porque, segundo Lima (2011), vive-se um reforço do papel gerencialista do diretor.

Neste novo modelo de gestão, o diretor não tem apenas de se preocupar com a aplicação das Leis e das normas, mas também em orientar a sua gestão para uma lógica de regulação mercantil e de pressão social. O diretor tem de se multiplicar entre arbitrar vários interesses em presença, e que por vezes são antagónicos:

ora tem de assumir um papel de primus inter pares para mobilizar os professores para as mudanças necessárias; ora é encarado com desconfiança pelos mesmos porque é o representante dos interesses do Estado; ora tem de se dedicar ao cumprimento das exigentes tarefas administrativas, inerentes ao processo da prestação de contas, não descurando a dimensão pedagógica. No final, o seu trabalho é medido pelas evidências do sucesso ou do insucesso dos resultados alcançados.

A sobreposição e coexistência dos modos de regulação (dupla regulação estatal) justificam que o diretor escolar também seja confrontado diariamente com a “injunção paradoxa”, colocando-o num plano de ação de “tipo esquizofrénico” (Barroso, 2010, p.15). E isto, porque o diretor é sujeito a ordens contraditórias, cuja escolha não é possível e que o colocam numa tensão permanente entre a administração ou o ensino, entre ser gestor ou professor, entre a familiaridade e a firmeza, evidenciando-se um novo posicionamento do diretor escolar relativamente à tutela e aos seus pares e alunos.

Sintetizando, parece que o trabalho do diretor escolar, em Portugal (mas também em outros países²⁰), é altamente influenciado pelos efeitos das políticas de gestão inspirados pela NGP e, ao que parece, associado a duas premissas. A primeira premissa, inerente a um reposicionamento das suas funções (papéis), isto pelo facto de reportarem mais autonomia (devido à extensão das suas competências e obrigações emanadas no quadro jurídico-normativo), também lhes é exigido uma maior responsabilidade, fatores que justificam que os diretores escolares se sintam cada vez mais afastados dos seus pares e alunos, e, concomitantemente, mais próximos do Governo. O Governo, por sua vez, aproveita esta situação para impor ao diretor escolar maior vigilância, monitorização e avaliação - prestação de contas (resultados escolares dos alunos e plataformas digitais). Os diretores percebem maior autonomia nas suas funções, enquanto simultaneamente experienciam um “aumento de vigilância, monitorização e avaliação” (Rinne et al., 2016, p.781). A segunda premissa parece ser ao nível da coexistência de conceções divergentes no trabalho do diretor escolar, isto é, a existência dos que

20 O trabalho de Power et al., (1997) fornece informações sobre as reformas em andamento na Austrália, Inglaterra, Escócia, País de Gales e Suécia no final dos anos 90, quando se manifestam inúmeras pressões para que os diretores de escola se “envolvam ativamente nos novos modos de gestão”, tendo simultaneamente de lidar com demandas contraditórias das autoridades públicas e do mercado educacional (Power et al., 1997, p.356).

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são criativos e disseminam através de intervenções retóricas de autoridades públicas, e aqueles que se inventam, de acordo com as suas estruturas de referência profissional e contexto de ação. (…)

Face ao exposto, dando cumprimento aos objetivos do estudo, perspetiva-se conhecer os efeitos do processo de descentralização da educação, no trabalho quotidiano do diretor escolar, nomeadamente no âmbito das suas funções, papéis e tarefas a desempenhar no seu cargo, atendendo à reconfiguração do seu papel e ao novo perfil identitário, formulando-se as seguintes questões aos diretores escolares entrevistados:

Qual o papel/conceção que reconhece no desempenho das suas funções diárias? Porquê?

Como tem evoluído a representação do papel do diretor escolar ao longo do tempo? Dê exemplos.

No que concerne ao trabalho quotidiano desenvolvido pelo diretor escolar e às suas ações, sente que houve a reconfiguração do seu papel? Porquê?

Quais as principais mudanças que ocorreram nas políticas públicas educativas que fizeram mudar a sua ação?

Quais os efeitos do aumento das competências transferidas no desempenho do seu cargo? Dê exemplos.

Como é que o processo de descentralização da educação, nomeadamente o Decreto-Lei nº 21/2019, de 30 de janeiro, influencia os processos de tomada de decisão do diretor escolar?

Em relação ao grau de proximidade da sua ação com o ME, seus pares e alunos. Para onde tende a sua posição e ação? Porquê?

Como é que o processo de descentralização em curso, influencia o reconhecimento do seu trabalho?

A autonomia de uma escola passa pela capacidade de a mesma se identificar e, por isso mesmo, de se diferenciar daquilo que a envolve. Mas, segundo temos vindo a constatar, através dos autores referenciados, esta capacidade de se diferenciar, implica que seja capaz de se relacionar e interagir com o meio que a envolve.

Autonomia não significa independência, mas sim interdependência. Desta forma, torna-se necessário conceptualizar a escola com esta dinâmica de interação entre os diversos atores, na perspetiva da sociologia da ação organizada (Crozier e Friedberg, 1977; Friedberg, 1995). Barroso (1996) reforça que a “transferência de autonomia para as escolas não deve ser uniforme e decidida globalmente, mas deve ser adequada às diferentes situações existentes” (Barroso, 1996, p.19).

Assim, a autonomia dada às escolas surge na sequência das mudanças que vão surgindo no âmbito do processo de descentralização da educação, que se vê reforçada pela publicação do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril. Este normativo confere uma maior capacidade de intervenção ao diretor escolar, ao mesmo tempo que institui um regime de avaliação e de prestação de contas, no pressuposto de que, a uma maior autonomia tem de corresponder uma maior responsabilidade, conferindo-se às escolas a capacidade de se auto-organizarem.

Contudo, segundo Lima (2015), “o que ocorreu foi um acréscimo de protagonismo e de controlo por parte dos serviços centrais do Ministério da Educação, configurando uma administração

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desconcentrada” (2015, p.11), num processo denominado desconcentração, e que diz respeito à partilha de poderes. A descentralização pressupõe autonomia, (quer por via do decreto ou por ação dos próprios atores, por sua conquista), faltando transferir para os intervenientes locais a capacidade para tomarem decisões e criar processos de autorregulação próprios.

A necessidade de reforçar a autonomia das escolas tem sido reclamada por todos os setores de opinião. A esta retórica, porém, não têm correspondido propostas substantivas, nomeadamente no que se refere à identificação das competências da administração educativa que devem ser transferidas para as escolas (Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril).

Lima (2015) acrescenta que a legislação produzida reflete uma “conceção marcadamente instrumental de descentralização administrativa” em que “a tónica passa a ser colocada repetidamente no aumento da eficiência e eficácia da gestão dos recursos e prestação de serviços”, nos “ganhos de eficiência e eficácia”, na

“racionalização dos recursos disponíveis, numa lógica gerencialista, racional e instrumental” (Lima, 2015, p14).

O processo de transferência de competências para as autarquias passa a ser um processo de “autolimitação”, totalmente decido e controlado pelo Estado, com a finalidade de perpetuar o seu poder. Forçado pela complexidade dos problemas e a carência de recursos, o Estado devolve as “táticas”, mas conserva as

“estratégias”, ao mesmo tempo que substitui um controlo direto, centrado no respeito das normas e regulamentos, por um controlo remoto, baseado nos resultados (Barroso, 2013, p.20)

Associado às tendências da NGP, o diretor escolar experiencia uma maior sobrecarga de tarefas e responsabilidades acrescidas no desempenho das suas funções, uma vez que são reforçados os mecanismos de avaliação interna e externa das escolas e de prestação de contas a diversos atores da comunidade, onde, por exemplo, a competitividade entre as escolas e as inúmeras plataformas eletrónicas passam a estar institucionalizadas.

Lima (2014) refere que este caminho é um modelo atraído por novos valores e princípios,

valores da racionalidade económica, da competitividade e da inovação, sob comando dos princípios gerencialistas que têm sido introduzidos na administração pública (…) novos interesses organizados, das potenciais fontes de financiamento, dos gestores escolares e das suas tecnoestruturas de assessoria, dos consultores externos e das firmas de prestação de serviços (…) (Lima, 2014, p.1079).

No relatório Eurydice (2008) sobre níveis de autonomia e responsabilidades dos professores na Europa, pode ler-se: “a descentralização e a autonomia escolar, inspiradas nos cânones da NGP, alteraram a forma de atividade das escolas na área de recursos humanos e gestão financeira, mas também na área de ensino” (p.69).

“As conclusões apontam riscos, por exemplo, relativamente aos benefícios que possam advir de uma autonomia curricular, pois os estudos em sistemas educativos mais descentralizados mostram que por vezes se assiste ao incumprimento dos objetivos de eficácia educativa e mais importante, o da igualdade” (p.71).

A este propósito, Formosinho (2000) também destaca riscos decorrentes do aumento de autonomia dada às escolas: (1). na desresponsabilização do Estado na transferência dos recursos financeiros imprescindíveis ao exercício concreto da autonomia; (2). na ameaça do “localismo” e a utilização da autonomia para fins bairristas, prejudiciais ao conjunto nacional; (3). no perigo de atribuir responsabilidades a quem não tem competência para a assumir e intervir em domínios tão complexos, como o administrativo-financeiro, o organizacional e o pedagógico; (4). o de, corporativamente, serem desviadas e tomadas decisões para servir, sobretudo, os interesses da classe docente, disfarçando discursivamente a sua coincidência com os interesses

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públicos; e, (5). no risco do agravamento das desigualdades, já existentes, dado o tratamento normalizado conferido pelo sistema burocrático, em que todas as escolas são formalmente iguais, sendo que, na verdade, elas têm recursos e desempenhos díspares e oferecem oportunidades desiguais (p.47).

Face ao exposto, e assegurando o cumprimento dos objetivos do estudo, perspetiva-se conhecer os efeitos do processo de descentralização da educação, no âmbito da autonomia das escolas e da avaliação - prestação de contas -, formulando-se as seguintes questões aos diretores escolares entrevistados:

Que relação considera existir entre o processo, em curso, de descentralização da educação e a autonomia da escola. Como?

Quais os efeitos que o aumento da autonomia às escolas, no âmbito do processo de descentralização da educação, pode acarretar para as escolas e para os alunos? Consegue exemplificar?

Quais os efeitos do aumento das competências transferidas no seu trabalho quotidiano?

Temos vindo a constatar, através dos autores e estudos referenciados, que o estilo de liderança exercida pelo diretor escolar também tem sofrido alterações ao longo do tempo, acompanhando as tendências da descentralização da educação e as mudanças nos modos de regulação das políticas educativas, sendo a passagem a um cargo unipessoal de administração e gestão escolar um bom exemplo disso. Neste contexto, Torres (2011) preconiza que o plano de intervenção do diretor escolar infere dois estilos de liderança: um estilo de cariz mais implementativo, decalcado do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, articulado com a missão elitista da escola; e um estilo mais próximo do colegial, assinalando a participação e a corresponsabilização como aspetos da vida coletiva, associado à missão mais democratizadora da escola (pp.31-32).

O diretor escolar, como líder máximo da sua escola, tem vindo a experienciar uma reconfiguração do seu papel, tanto associado às demandas da NGP, exigindo-se lideranças fortes, de eficácia e eficiência na gestão e administração das escolas, como associado ao aumento de democraticidade e participação de todos os atores da comunidade, aproximando-os do território educativo e, desta forma, impondo-se-lhe lideranças partilhadas e colaborativas. Bento (2007) diz-nos que a liderança deverá ser vista como um antídoto contra a responsabilidade tecnocrata “cega” para a experiência profissional, isto é, um meio para transformar as escolas em espaços mais democráticos abertos à discussão e deliberação entre todos os membros da comunidade.

Contudo, o estilo de liderança exercida pelo diretor escolar também é influenciado pelo reforço de autonomia concedida às escolas pois acresce mais responsabilidades e sobrecarga no trabalho quotidiano do diretor escolar, em função dos mecanismos de controlo e de avaliação constantes, os quais passam a estar submetidos. Bexiga (2011) refere que para cumprir escrupulosamente o que está determinado, pouco espaço e tempo sobra ao diretor para exercer uma efetiva liderança, em especial, nas suas vertentes pedagógica e educativa. O autor reforça que cada vez mais o diretor escolar “realiza um trabalho solitário, vive isolado e produz imensamente menos e de pior qualidade (…) conduzirá a escola ao modelo burocrático weberiano…”

(Bexiga, 2011, p.338).

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Perceções do diretor escolar sobre o processo de descentralização da educação em Portugal, IEUL, 2020

Face ao exposto, e dando cumprimento aos objetivos do estudo, intenta-se conhecer os efeitos do processo de descentralização da educação, no âmbito da liderança, formulando-se a seguinte questão aos diretores escolares entrevistados:

Na sua opinião, como é que o processo de descentralização da educação influencia a liderança na escola? Consegue exemplificar?

É nesta oportunidade que se pretende que o estudo procure responder às seguintes questões:

a) Quais as perceções do diretor escolar sobre o processo de descentralização da educação, no seu trabalho?

b) Que papéis/conceções podem ser identificados no desempenho das funções do diretor escolar através do processo de descentralização na educação, com especial ênfase no último normativo aprovado?

c) Que efeitos tem produzido o processo de descentralização da educação no contexto da ação do diretor escolar e na dinâmica/gestão da escola?

Cátia Ferrão da Ponte,

Perceções do diretor escolar sobre o processo de descentralização da educação em Portugal, IEUL, 2020