O município e sua autonomia enquanto ente federativo

Ao buscar a apreensão do “conteúdo” do conceito de “autonomia municipal”, João Mangabeira preconiza, sob a ótica legislativa, que o mesmo consiste na faculdade que a pessoa política do município tem de organizar, sem interferências, seu governo e estabelecer suas normas jurídicas, sem desprezar o círculo de competência pré-traçado pela Constituição Federal.

O conceito de autonomia fixou-se, assim, em duas características essenciais: a) provimento privativo dos cargos governamentais; e b)competência Exclusiva no trato dos assuntos de seu peculiar interesse (Hans Kelsen).

De fato, o Município não poderia ser havido por autônomo, se ele não se consentisse gerir o seu, dispor do seu, contratar sobre o seu e reger a sua vida e seus bens, observados, apenas, os limites constitucionais e legais (Carraza, 2003, p.151).

Passada a conceituação de autonomia municipal, cumpre abordar o desenvolvimento histórico desta questão. Nesse sentido, Leal (1986) identifica a falta de autonomia dos municípios como uma constante na história do Brasil, onde o já mencionado amesquinhamento das instituições municipais foi resultante de processos como penúria orçamentária, excesso de encargos, redução de suas atribuições autônomas, limitações ao princípio da eletividade de sua administração, intervenção da polícia nos processos locais, etc.

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Passado o período áureo das câmaras coloniais, sobrevieram a miúda interferência régia e a tutela imperial. A brisa automista do começo da República em breve tempo deixou de soprar, e ventos contrários passaram a impulsionar a política do municipalismo. Em 1934 tivemos um novo surto autônomo, interrompido pelo Estado Novo. E só agora, em 1946, a terceira constituinte republicana pôs o problema do municipalismo entre as suas primeiras cogitações, encarregando principalmente o aspecto fundamental da receita (Leal, 1986, p.50).

Registre-se que, de outro ponto, ao lado da falta de autonomia legal, os chefes municipais governistas sempre gozaram de uma autonomia extralegal, inclusive com o exercício de influências sobre matérias de competência privativa da União e dos estados. E é com base “nessa autonomia extralegal que consiste a carta-branca que o governo estadual outorga aos correligionários locais, em cumprimento da sua prestação no compromisso típico do “coronelismo.” (Leal, 1986, p.51).

Não se pode dizer, dessa forma, que a autonomia local seria fator de favorecimento a administrações perdulárias ou corruptas, pois, conforme já explanado no item anterior, os governos estaduais sempre negligenciaram a moralização da administração municipal, em razão do sistema de compromisso fundamentado nas relações de “coronelismo”.

Como solução mais indicada para o equacionamento de tais entraves, Leal (1986), parecendo prever a atual redução do Estado e a criação de agências reguladoras - visto ser a sua obra datada de 1986 -, preconiza a instituição de entidades especiais, com personalidade jurídica própria, dispondo de autonomia administrativa e financeira. Este autor defende que esta é a forma de conciliação entre a centralização de certos serviços públicos, com a autonomia dos municípios que, por hipótese, participariam da composição ou escolha dos quadros dirigentes da organização regional (Leal, 1986).

Numa síntese sobre a análise histórica da autonomia municipal, Leal (1986) polariza as autonomias, financeira e política, arguindo ser a primeira essencial à consecução da segunda, porém, sem que isso signifique uma implicação entre ambas, posto que a conquista de autonomia financeira não necessariamente se traduz em independência política, uma vez que essa autonomia financeira pode vir acompanhada de um sistema de controle.

Nos termos da literatura recente também é possível perceber a busca de autonomia por parte dos municípios. A diferença é que, no atual contexto, no qual os limites territoriais cedem lugar às articulações econômicas, essa busca por autonomia considera também fatores como as interações globais e, principalmente, econômico-regionais.

A organização federativa do país, nestes termos, tende a um federalismo cooperativo, no qual as alianças horizontais entre municípios vizinhos são de suma importância para o desenvolvimento regional e microrregional, de sorte que os esforços de desenvolvimento voltados para uma vocação econômica comum e bem definida podem significar o fortalecimento dos municípios num plano regional (Camargo, 2004).

O federalismo instaurado no Brasil pode ser considerado assimétrico, com “fortes desigualdades espaciais e regionais” (Camargo, 2004, p.44), pelo que a inserção dos municípios no fenômeno das regionalizações e globalização não pode deixar de considerar as demandas localizadas dentro do contexto nacional. Para Nogueira (2000), em alusão à formação dos blocos regionais, a crise do Estado-nação e a emergência das regionalizações não são fenômenos colidentes, pois representam apenas as novas dimensões para o ajuste da economia de mercado às novas necessidades do próprio homem, na medida em que este amplia sua cidadania local para a totalidade do bloco.

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Partindo da identificação das disparidades regionais, o desafio da União nesse novo contexto passa a ser a reunião de esforços para reduzi-las, sem, no entanto, suprimir a mobilidade das instâncias inferiores na promoção do desenvolvimento regional e local.

Aliada às disparidades regionais, a tradição municipalista do Brasil, nos termos da vigente Constituição Federal de 1988, atribuiu caráter singular a sua federação, visto terem sido reconhecidos os municípios como membros da federação em pé de igualdade com os estados, no que diz respeito a direitos e deveres prescritos no regime federativo (Rezende, 2001).

Desse modo, esta singularidade, pautada na relativa independência dos municípios em relação ao poder público estadual, vem acompanhada de “desequilíbrios verticais e horizontais na repartição da receita tributária nacional, tornando mais difícil a negociação de reformas capazes de sedimentar propostas de novo equilíbrio federativo.” (Rezende, 2001, p. 335).

É por esses motivos que a compreensão da figura do município dentro do contexto nacional e, consequentemente, global, necessita não somente de uma apurada visualização do pacto federativo, mas também de uma compreensão do federalismo sob a ótica fiscal.

Assim sendo, trabalhado o município sob os aspectos conceitual, global, nacional e também como ente federativo, já é possível, nesse estágio, passar à apreciação do sistema tributário nacional como um todo e do federalismo fiscal em seus desdobramentos. Objetos que serão analisados nos tópicos a seguir.

2.8 O contexto do sistema tributário nacional