O Padrão de Qualidade: preceitos e princípios

O princípio da garantia de um padrão de qualidade do ensino, contemplado na Constituição de 1988, remete a uma novidade do novo direito educacional, posto que a preocupação com a qualidade não foi considerada nos textos constitucionais anteriores.

Na atual Legislação brasileira, o direito à educação responsabiliza os pais, a comunidade, os próprios educandos e o Estado, cabendo, no entanto, ao último garantir esse direito, inclusive quando o assunto é qualidade.

A CF/88, ao estabelecer os deveres do Estado com a educação, declarou expressamente que “o acesso ao Ensino Fundamental obrigatório e gratuito é direito público subjetivo” e que o “não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente” (BRASIL, CF/88, Art. 208, §1º e 2º). Com esta declaração, todos os cidadãos têm o direito de exigir do Estado o cumprimento de seu dever com relação à prestação educacional (SILVEIRA, 2010, p. 239).

Entretanto, quando a legislação federal trata a questão, explicita duas abordagens. Na primeira, se refere à garantia do padrão de qualidade do ensino; na segunda, coloca a avaliação da qualidade como uma das condições para o ensino ministrado pela iniciativa privada. Apesar disso, nem a Carta Magna nem outra lei complementar estabeleceu de forma razoavelmente precisa em que consistiria tal padrão de qualidade, nem apresentou quais elementos integrariam tal padrão.

Assim observam Oliveira e Araújo (2005, p. 17):

Se a legislação brasileira incorporou o conceito de qualidade do ensino a partir da Constituição Federal de 1988, essa incorporação não foi suficiente para estabelecer de forma razoavelmente precisa em que consistiria ou quais elementos integrariam o padrão de qualidade do ensino brasileiro (grifos originais).

Essa imprecisão da legislação pós-Constituição, incluindo esta, favoreceu a multiplicidade de discursos de qualidade – não implicando aqui afirmar que um possível padrão definido na Constituição encerrasse os debates. Mas, permanecido aberto este imbróglio, instigou a oferta de modelos de qualidade, e levou a tantas empresas, organizações e governos oferecerem soluções de qualificação do ensino. E, mais recentemente, a privatização da gestão de escolas públicas através das Organizações Sociais sob a justificativa de que “o filho do pobre estude em escolas com padrão de escola de rico”59_{. Então, como critica Gentili (2001), os}

padrões de qualidade almejados compõem uma nova retórica conservadora no campo educacional, num discurso utilitarista que reafirma uma postura que nega um processo educativo emancipador para as maiorias.

Sob outra perspectiva, Salomão Ximenes (2014) explica que a garantia do padrão de qualidade do ensino é um direito fundamental, que implica na criação de condições mais favoráveis para o desenvolvimento da qualidade educativa. Segundo este autor,

é expressão da dimensão interna (material) do ensino, ou seja, das condições de oferta, da gestão e dos processos educativos, responsáveis por assegurar que tais fins ou resultados relevantes sejam alcançados. Sem esses requisitos, ainda que se universalizem disponibilidade e acesso, terá fracassado a educação enquanto bem público universal e enquanto direito fundamental de dimensão coletiva. É, portanto, ao lado da dimensão externa (formal) representada pelo acesso e pelos dados de permanência e conclusão, também conteúdo característico do direito à educação (XIMENES, 2014, p. 1.039).

Por este ângulo, a dimensão do princípio de um padrão de qualidade operante do próprio direito à educação deve ser encarado como um valor a ser diligenciado, não apenas porque vá assegurar o crescimento e/ou estabilidade econômica, como pretendida pela OCDE, mas porque é uma exigência de justiça restaurativa, isto é, pode servir como veículo de (re)organização da economia social, por meio dos princípios fundantes da educação – como se pretende na Constituição brasileira, e, por consequência, cooperar para a superação de estigmas culturais predominantes na sociedade, tais como iniquidades geradas pelas desigualdades, mas também outras formas de violência. De outra parte, acabaríamos por fazer com que a educação contribua para aumentar o fosso das desigualdades existentes no Brasil.

59 _{O Jornal Opção de Goiás na edição 2062 que circulou de 11 a 17 de janeiro de 2015, publicou matéria com o} título: Estado deve implantar OSs na área da Educação aos moldes das Charter Schools americanas, destacando a fala do governador Marconi Perillo (PSDB) que fez tal afirmação.

Tendo como significado esse desenho axiológico, frustra a apropriação utilitarista do termo, à medida que determinados resultados e oportunidades do ponto de vista protetivo da criança e do adolescente sejam afirmados em detrimento dos cálculos ou resultados aferíveis em razão da produtividade.

A estes indícios somam-se, então, ao desafio de (re)pensar conceitualmente o padrão de qualidade do ensino associado ao sentido público dessa qualidade, de tal forma, que o sentido que se dê a essa qualidade compreenda e ultrapasse o limiar do ensino e da aprendizagem curriculares, mas estabeleça uma nova relação com o saber. E, assim,

seu aspecto tangível pode ser expresso como esforço comum dos seus agentes institucionais voltados para a formação de uma cidadania ativa num mundo público não apenas retórica, mas a partir de práticas escolares concretas, coerentes com os valores maiores que as animam. Práticas essas que nos levem a compreender o sentido mesmo da expressão “escola pública” (SILVA, 2008, p.113).

A qualidade como princípio da Educação, deve pleitear o enfrentamento desta questão, de modo particular para o enfrentamento da sobrevivência planetária, como ensaiamos na introdução deste trabalho. Questões como meio ambiente, a superconcentração de bens60 e de fontes de recursos naturais precisam ser enfrentadas por meio do processo educativo, desde a construção teórico-metodológica que vise a revisão dos usos dos bens de necessidade comum à coletividade, até o questionamento para reformulação do modelo de acumulação de capital.

A educação de qualidade tem um papel decisivo no enfrentamento dessas questões, desde que se reveja e se valorize suas finalidades amplas. No Brasil, sobretudo, a desigualdade social mostra quão distantes estamos de atingir os compromissos distributivos básicos que caracterizam o Estado Social e Democrático de Direito nos países centrais. A desigualdade e a pobreza, junto a chamada “dívida educacional” acumulada com os adultos de hoje, são comprovadamente as principais causas do baixo desempenho nos testes padronizados, e não os chamados fatores intraescolares (XIMENES, 2014b, p. 140).

Conformar-se com uma perspectiva diferente do padrão de ensino afiançada nestas sentenças, seria atenuar as políticas de melhoria da qualidade, imprimindo-lhe a consolidação e a perpetuação do cenário presente. Estando exageradamente focado nos resultados, o fracasso torna-se propositadamente anunciado.

Visto que o padrão de qualidade anunciado no Estatuto reporta assegurar uma mudança não apenas do ponto de vista da construção cognitiva mínima, designada a resguardar a eficiência do sistema produtivo, mas especialmente, incorrer nas garantias de proteção à vida, a saúde, a liberdade, ao respeito e a ver livres de maus tratos, humilhações, punições todas as

60 _{Conforme relatório divulgado em janeiro de 2016, pela Oxfam, a riqueza acumulada pelo 1% mais abastado da} população mundial equivale, pela primeira vez, à riqueza dos 99% restantes. O relatório afirmou, ainda, as 62 pessoas mais ricas da Terra acumulam o equivalente à riqueza dos 50% mais pobres da população mundial. Em 2010, o equivalente à riqueza da metade mais pobre da população global estava na mão de 388 indivíduos.

crianças e todos os adolescentes brasileiros. Esse critério constitui-se como barreira contra concepções de qualidade centralizadas e estandardizadas, em demasia.

Além disso, a qualidade, e a própria Educação, só podem ser entendidas tendo como base nos objetivos do Brasil republicano, constantes no terceiro artigo da Constituição Federal (1988), dos quais encontra acento todo o horizonte legislacional.

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Karina Cabral (2008, p. 62) admoesta que “a presença da educação na Constituição Federal deve ser examinada necessariamente com base nestes objetivos, dos quais ela não pode estar de nenhum modo afastada [...]. Devem influir na teoria e na prática educacionais”. Até porque sem uma educação que consigne a qualidade é impossível alcançar os objetivos aqui citados. Embora o discurso dominante sobre educação situe-se, quase sempre, na sua importância para o desenvolvimento econômico, e não para o desenvolvimento da cidadania e da participação política na sociedade democrática, tampouco para a proteção integral.

a) O Padrão de qualidade do Ensino na Constituição Federal do Brasil: uma disputa de conceitos

Conforme já mencionamos, a década de 1980 foi marcada pela retomada dos discursos de qualidade da educação, e o texto Constitucional foi influenciado por este embate, transformando-se num campo de disputas com acirrado conflito entre escola pública, escola privada e a escola confessional – também de caráter privado.

O financiamento público da Educação foi o lócus das principais divergências. As escolas privadas lutaram pelo direito de acesso a estes recursos, juntamente com a Igreja Católica. Além disso, estas disputas foram torneadas pela nova compreensão do direito à Educação, confrontando-se com o debate em torno da questão público-privado, presente também na elaboração das Constituições antecedentes e que, conforme Pinheiro (1996, p. 255), atravessa o período da Constituinte, avançando sobre a construção da própria Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

No centro da arena, o Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP) de um lado, e a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a Associação dos Educadores Católicos (AEC) e a Associação Brasileira das Escolas Superiores Católicas (ABESC) de outro. Todos organizados para representar os interesses e somar forças a seu favor.

É desse embate que nasce a própria finalidade da Educação como assinala Camargo (1997, p. 127): “no processo Constituinte, foram diversas as propostas sobre quais seriam os fins da educação e, consequentemente, os significados acerca da qualidade de ensino”, resultando como síntese o artigo 205 da Constituição Federal.

Os aspectos de ordem qualitativa na garantia e efetividade do direito à educação que foram apresentadas na Constituição brasileira são apresentados por Oliveira e Araújo (2005, p. 17) na seguinte configuração:

A Constituição Federal de 1988 define como um dos princípios do ensino brasileiro a garantia de padrão de qualidade (inciso VII, Art. 206), estabelece que a União deve garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade (Art. 211, parágrafo 1º) e determina vinculação de recursos por esfera administrativa a serem aplicados para a realização dessas finalidades (Art. 212).

Textualmente, no artigo 211 desta Carta, que trata do regime de colaboração entre os entes federados, o primeiro parágrafo determina que:

A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (grifos inseridos no original).

Observe-se ainda que o inciso II do artigo 209 determina uma “avaliação de qualidade pelo poder público” como condição para a oferta do ensino pela iniciativa privada.

Camargo (1997, p. 126) aponta alguns aspectos fundamentais, ao discutir o padrão de qualidade de ensino na Assembleia Constituinte.

De um lado, ela remete aos fins da educação, como todo grau de generalidade expresso nos diferentes artigos propostos sobre este tema por inúmeras entidades, parlamentares e personalidades participantes do processo Constituinte. De outro, remete à ideia de produtividade, eficácia e eficiência do investimento público no setor educacional estatal, e seu planejamento para alcançar tais ideais expressos em lei (não apresentando muita diferença com relação às ideais presentes nas leis 4.024/61, 5.692/71 e 7.044/82). Por último, possibilita, ainda que em termos imprecisos, a ideia de controle sobre a iniciativa privada, estabelecendo a qualidade como um dos critérios para a continuidade ou não da concessão de seu funcionamento, ou seja, seria um fator de controle público daquilo que está na esfera particular.

O primeiro aspecto, ligado aos fins da educação, relaciona-se com uma discussão filosófica, política e ideológica da própria natureza do processo educacional, assim, designando os valores considerados antagônico-complementares da formação do indivíduo: a cidadania e a técnica para trabalhado.

Essa amalgamação propositiva leva a encarar de forma ampla o discurso de qualidade educacional na Constituição do Brasil, tendo em vista que o seu texto buscou sintetizar as diversas correntes políticas e ideológicas em disputa. Porém, do resultado inferente da garantia

dos direitos, podemos afirmar que a grande conquista dessa qualidade passa a ser, naquele momento, o passo decisivo para garantir a universalização do atendimento. Depois, então, a tendência será construir discursos mais acalorados acerca de correntes conceituais de qualidade.

E, neste sentido, somos informados por Enguita (2001) que o deslocamento da pauta do acesso à educação por mais vagas e mais espaços e materiais para o da qualidade ocorre quando a pauta do acesso fica esvaziada pelo cumprimento da promessa da construção de vagas para todos. Em síntese, depois que se conquista o acesso, passa-se a brigar por outras dimensões da mesma qualidade.

Porém, a ausência de elementos concretos que permitam uma definição objetiva tem gerado uma dificuldade no que toca a exigibilidade da qualidade anunciada.

As iniciativas visando a garantir a “qualidade do ensino” são mais difíceis de formular, dividindo-se em dois tipos básicos. As que podem ser “quantificadas” podem ser exigidas de maneira direta, tais como excesso de alunos por sala de aula, baixos salários de professores, instalações precárias etc. Entretanto, aquelas que se relacionam com a qualidade do ensino, em sentido mais subjetivo, como baixa formação dos professores, ação pedagógica inadequada, são mais complexas de exigibilidade via justiça, permanecendo como desafio a elaboração de uma formulação que “materialize” a “garantia de Padrão de Qualidade” prevista na CF (OLIVEIRA, 1999, p. 71).

De encontro a isso, vinte e um projetos que visam a regulamentação do padrão de qualidade a ser observado tramitavam no Congresso Nacional, tendo sido apensados ao Projeto de Lei 7.420 de 2006, com caráter de Responsabilização.

Essas iniciativas legislativas “representam, no âmbito federal, a agenda mais geral da juridificação dos aspectos relacionados à qualidade e à responsabilidade” (XIMENES, 2014, p. 363). Esse dispositivo desencadearia nas condições de efetivação, via exigência judicial, do princípio constitucional do padrão de qualidade do ensino – proposto como a “nova dimensão da luta pelo direito à educação” por Oliveira e Araújo (2005), requerendo de nós, pesquisadores da área de educação, o desafio da responsabilidade de traduzir o padrão de qualidade num conjunto de indicadores mensuráveis passíveis de exigência.

b) O Padrão de Qualidade do Ensino na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional: recrudescimento das disputas

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional define e regulamenta os sistemas de educação brasileiros com base nos princípios presentes na Constituição Federal. Sua formulação foi citada pela primeira vez na Constituição de 1934. Porém, só em 1961 foi criada a primeira LDBEN no Brasil, seguida por uma versão em 1971, que vigorou até a promulgação da mais recente em 1996.

O texto da Lei 9.394 de 20 de dezembro de 1996 é resultado de um longo embate, que se iniciou logo após a promulgação da Constituição de 1988 e que durou cerca de oito anos, prolongando-se por três governos (Sarney, Collor e FHC). Duas propostas distintas concorreram pela hegemonia.

A primeira conhecida como Projeto Jorge Hage foi o resultado de uma série de debates abertos com a sociedade, organizados pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, sendo apresentado na Câmara dos Deputados. Essa chegou aprovada na Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, em junho de 1990, e “incorporava várias medidas de forte impacto da qualidade do ensino público e que foram deixadas de lado no texto finalmente aprovado em dezembro de 1996” (CARREIRA e PINTO, 2007, p. 70).

A segunda proposta foi elaborada pelos senadores Darcy Ribeiro, Marco Maciel e Maurício Correa em articulação com o poder executivo através do Ministério da Educação. Como principal divergência observa-se a relação do Estado na educação. Enquanto a proposta dos setores organizados da sociedade civil apresentava uma grande preocupação com mecanismos de controle social do sistema de ensino, a proposta dos senadores previa uma estrutura de poder mais centrada nas mãos do governo.

Da mesma forma, a atual Constituição Federal e a LDBEN, determinam que a educação é dever da família e do Estado, tendo por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Em respeito ao que tange à qualidade educacional, Cury (2014, p. 1.059) nos informa que, de forma dispersa,

as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, lei n. 9.394/96, que, entre outras funções, terá de explicitar os artigos constitucionais, vai pontuar 10 vezes o termo qualidade, seja como padrão de qualidade, padrão mínimo de qualidade, avaliação de qualidade, melhoria da qualidade, aprimoramento da qualidade e ensino de qualidade (grifo conforme o original).

Embora não haja uma discussão mais centrada na questão,

a inexistência de um capítulo dedicado ao tema não revela despreocupação da lei com a qualidade do ensino, pois o essencial se encontra ali, como formação de profissionais da educação, avaliação institucional e de rendimento, gestão participativa e associação entre qualidade da educação e seu financiamento. Além disso, diversas outras normas sobre a matéria aparecem em documentos legais específicos, que dizem respeito, por exemplo, ao papel do MEC no desenvolvimento de políticas de informação e de avaliação educacional (CASTRO, 2007, p. 18).

O pressuposto da garantia de qualidade é reafirmado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (1996), como um dos princípios sobre os quais o ensino será ministrado. No artigo subsequente, discorre sobre as garantias dessa Educação.

A LDB prescreve que o dever do Estado para a efetivação do direito à educação será concretizado mediante a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e a quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem (inciso IX, Art. 4º). Além disso, prevê [no artigo 74] que a União, em regime de colaboração com os entes federados, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, com base em um custo-aluno mínimo que assegure um ensino de qualidade (OLIVEIRA e ARAÚJO, 2005, p. 17 – grifo inserido).

Carneiro (2015, p. 76) avalia que a qualidade anunciada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação tem como destino o alunado, o professor, o currículo e os insumos como elementos centrais a serem observados quando de sua investida:

A precedência a situação concreta do aluno. Esta precondição resultará no aumento da autoconfiança e, em consequência, na garantia do interesse ascendente na aquisição e reconstrução do conhecimento. Os insumos necessários à aprendizagem, conteúdos contextualizados e trabalhados sob a orientação de professores qualificados e, ainda, uma modulação didática com sensibilidade à diversidade dos sujeitos aprendentes, tudo isto articulado e integrado, constitui o chão da garantia do padrão de qualidade.

Sobre os fatores internos e externos imiscuídos na apresentação de Carneiro, cabe frisar que não são de responsabilidade exclusiva da escola atuar sobre eles. Disso nos referimos, quando pontuamos que políticas públicas capazes de gerar inclusão social dos sujeitos educandos, já que o critério de medida adotado como padrão deve ter os modelos capazes de trazer os sujeitos à própria humanização, isto é, respeitada sua dignidade. Para tanto, exigindo- se um alargamento intencional e institucional dos sujeitos que geram a Educação a fim de se assegurar processos de aprendizagem contextualizados e apropriados.

O artigo 75 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação complementa a intencionalidade do terceiro artigo, afirmando que “a ação supletiva e redistributiva da União e dos Estados será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino” (BRASIL, 1996). E no parágrafo 2º que “a capacidade de atendimento de cada governo será definida pela razão entre os recursos de uso constitucionalmente obrigatório na manutenção e desenvolvimento do ensino e o custo anual do aluno, relativo ao padrão mínimo de qualidade”.

O discurso sobre esta qualidade encarado por estes artigos dá ênfase aos insumos e relaciona esta qualidade às questões do financiamento, que mais tarde na implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), vai tomar uma perspectiva economicista.

Com isso inverte-se o processo. Não se parte da discussão do que seria o ensino de qualidade e em seguida discute-se o montante de recursos disponíveis no momento. Dessa forma, não estamos tratando de um custo-aluno necessário para garantir um padrão da qualidade, mas ‘gasto’ possível nas condições atuais é a referência para definir o padrão de qualidade ou uma suplementação de caráter redistributivo por