O Panorama Internacional

Em termos internacionais a regulação da publicação de sondagens, enquanto informação de cariz político, pode ser enquadrada no âmbito de dois documentos, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos.

Refere o Artigo 10º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem que:

“Liberdade de expressão

1. Qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão. Este direito compreende a liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de transmitir informações ou ideias sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas e sem considerações de fronteiras. O presente artigo não impede que os Estados submetam as empresas de radiodifusão, de cinematografia ou de televisão a um regime de autorização prévia.

2. O exercício desta liberdades, porquanto implica deveres e responsabilidades, pode ser submetido a certas formalidades, condições, restrições ou sanções, previstas pela lei, que constituam providências necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a integridade territorial ou a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a proteção da saúde ou da moral, a proteção da honra ou dos direitos de outrem, para impedir a divulgação de informações confidenciais, ou para garantir a autoridade e a imparcialidade do poder judicial.”

Refere o Artigo 19º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos que:

“1. Toda e qualquer pessoa tem o direito de ter opiniões sem

2. Toda e qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito compreende a liberdade de procurar, receber e expandir informações e ideias de toda a espécie, sem consideração de fronteiras, sob forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou por qualquer outro meio à sua escolha.

3. O exercício das liberdades previstas no parágrafo 2 do presente artigo comporta deveres e responsabilidades especiais. Pode, em consequência, ser submetido a certas restrições, que devem, todavia, ser expressamente fixadas na lei e que são necessárias:

a) Ao respeito dos direitos ou da reputação de outrem;

b) À salvaguarda da segurança nacional, da ordem pública, da saúde e da moralidade públicas.”

Em vários países estas garantias expressas na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos são também consideradas no que diz respeito à publicação de sondagens, assumindo-se que estas constituem informação a que todos os cidadãos têm direito. Já países como por exemplo a Áustria, Alemanha, Bélgica, Holanda, Reino Unido, todos os países Escandinavos, a Austrália e os EUA, não apresentam restrições relacionadas com a publicação de sondagens, sendo esta assente, na maioria destes, em mecanismos de autorregulação, que segue um código de boas práticas que as empresas e média devem respeitar.

No entanto, e apesar destas garantias, um número significativo de países apresenta na sua legislação restrições à publicação de sondagens. No relatório sobre o estudo conduzido pela Foundation for Information em 2002, Spangenberg (2003) refere que 46% dos 66 países incluídos no estudo apresentam alguma forma de embargo à publicação de sondagens antes do dia das eleições, sendo que esta percentagem sobe relativamente ao relatório anterior, de 1996, em que era de 40%.

De referir, no entanto que esta percentagem está inflacionada pelo caso dos países onde o dia anterior ao ato eleitoral é considerado dia de reflexão, não havendo atividades políticas nesse dia. Assim a restrição à publicação de sondagens neste dia não é uma proibição exclusiva das sondagens, mas antes uma norma geral relativa a todas as atividades de campanha. Considerados os países em que, havendo “dia de reflexão”, a

interdição de publicação de sondagens apenas se aplica nesse dia, a percentagem desce para 32% em 2002 e 27% em 1996.

A Recomendação n.º R (99) 15 do Comité de Ministros do Conselho da Europa aos Estados Membros, sobre medidas relativas à cobertura das campanhas eleitorais nos média refere que “Qualquer restrição pelos Estados-membros que proíba a

publicação/difusão de sondagens sobre as intenções de voto, no dia da votação ou um número de dias antes da eleição, deve respeitar o artigo 10 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, tal como interpretado pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos”, no entanto, pelo menos 15 países apresentavam em 2003 restrições à

publicação de sondagens a mais de 24 horas antes do ato eleitoral, conforme apresenta o Quadro 1.6.

Quadro 1.6 – Restrições à publicação de sondagens na Europa (em 2003)

Países europeus com restrições Países europeus sem restrições a mais de 24 h das

eleições

Luxemburgo (30 dias) Albânia (5) Alemanha Holanda

Grécia (15 dias) Espanha (5) Áustria Irlanda

Itália (15 dias) Macedónia (5) Bélgica Islândia

Eslováquia (14 dias) Roménia (5) Bósnia Herzegovina Letónia

Suíça (10 dias) Cazaquistão Noruega

Bulgária (7 dias) Croácia Polónia

Chipre (7 dias) Dinamarca Portugal

Eslovénia (7 dias) Estónia Reino Unido

Montenegro (7) Finlândia Rússia

Rep. Checa (7) França Suécia

Turquia (7) Geórgia Ucrânia

Fonte: Estudo da Foundation for Information e da ARTICLE 19 - Global Campaign for Free Expression de 2003

Nota: Nestes documentos não há referência a 9 dos países que integram o Conselho da Europa.

Destaca-se claramente o Luxemburgo, onde as sondagens são proibidas no mês anterior às eleições. Também a Grécia, Itália e Eslováquia apresentam um regime muito restritivo, com um embargo de duas semanas. A maioria dos países com restrições considera um período de embargo de cerca de uma semana. Entre os países sem restrições, apenas a Croácia, França, Polónia e Portugal incluem o dia de reflexão anterior ao ato eleitoral como interdito à publicação de sondagens.

Segundo Wert (1997), o embargo à publicação de sondagens em Espanha, ocorrido em 1980, constitui um bom exemplo da tendência que à data se verificava para limitar as sondagens eleitorais, não apenas na europa ocidental, mas também em países de tradição política anglo-saxónica, como a Austrália e a Nova Zelândia. Efetivamente, quando desse embargo em Espanha, haviam já decorrido dois atos eleitorais após a restauração da democracia, sem que a inexistência de regulamentação nessa matéria tivesse acarretado problema algum.

Um caso paradigmático das tensões suscitadas pelos embargos à publicação de sondagens impostos pela legislação, foi o ocorrido em França, nas eleições parlamentares de 1977, quando a lei impunha sete dias de embargo. O jornal Le Parisien publicou uma sondagem e respetiva análise entre as duas voltas dessas eleições sob o título "Primeira volta das eleições parlamentares - o que o povo francês queria dizer", na sequência da qual o seu editor foi levado ao tribunal regional criminal por violação da Lei de 1977” (Blocman, 2001, ¶ 1). O tribunal considerou o editor inocente, fundamentando esta decisão na incompatibilidade da lei com os artigos 10 e 14 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. O Ministério Público recorreu da decisão para o Tribunal de Recurso de Paris, que viria a revogar a sentença anterior, considerando que “embora as sondagens forneçam aos cidadão informações,

sondagens realizadas antes de uma eleição também podem influenciar sua votação”,

(Blocman, 2001, ¶ 1). Desta decisão foi interposto recurso para o Supremo Tribunal, que voltou a decidir pela inocência do editor, argumentando que “o direito à liberdade

de expressão consagrado no artigo 10 da Convenção, que inclui a liberdade de receber ou comunicar informações, não pode ser limitado pelas condições, restrições ou sanções previstas pela lei, a menos que estas constituem medidas necessárias numa sociedade democrática, em particular para a proteção da reputação ou dos direitos de terceiros, para evitar a divulgação de informações confidenciais ou para garantir a autoridade e a imparcialidade do poder judicial”, (Blocman, 2001, p. ¶ 1).

Como consequência a lei foi mudada e, a partir de 2002 as sondagens passaram a poder ser publicadas até à antevéspera das eleições, tendo as empresas filiadas na Syntec, associação francesa de empresas de estudos de mercado, acordado em não publicar sondagens no dia anterior ao ato eleitoral.

Também no Canadá houve um processo semelhante, com o Supremo Tribunal a considerar que o embargo de 72 horas à publicação de sondagens “violava o direito de

liberdade de expressão, expresso na Carta dos Direitos e Liberdades, e não podia ser justificado com a necessidade de proteger a integridade do processo eleitoral” (Article

19, 2003, p. 6).

Já na Bélgica não foi precisa a atuação dos tribunais. Apesar de ter sido aprovado nos anos de 1980 o embargo à publicação de sondagens nos dias anteriores às eleições, este nunca viria a ser respeitado pelos média e foi retirado em 1991 (Spangenberg, 2003).

No Brasil alguns media recorreram à criatividade para superar o período de proibição de divulgação nos 30 dias anteriores às eleições, referem Biroli, Miguel e Mota (2012, p. 142) que “os órgãos de imprensa recorriam a truques como dar notas

afirmando que “o elevador do candidato X subiu para o trigésimo segundo andar” ou “o termômetro do candidato Y está marcando 27 graus”. Esta proibição no Brasil viria

a terminar com a nova legislação em 2001.

Entre as principais justificações para estas restrições está a questão da influência que o conhecimento dos resultados das sondagens pode ter junto dos eleitores (Petersson, 2003). Este foi o argumento considerado pelo Tribunal de Recurso de Paris para aceitar o embargo à publicação de sondagens (Blocman, 2001), tal como foi também o argumento que o Governo canadiano utilizou para defender a sua proposta de embargo de 72 horas, “para proteger alguns eleitores de serem excessivamente

influenciados pelas sondagens” (Article 19, 2003, p. 6).

Sanabria (2010) contesta este argumento considerando-o claramente contraditório, pois se o objetivo é eliminar as influências externas nos três dias antes do ato eleitoral, não faz sentido que os media difundam todo o tipo de informação, com exceção das sondagens. A mesma crítica é apresentada pela ESOMAR (1998, p. 3) no seu guia de sondagens “ é referido que os eleitores necessitam de um certo período de

alguns dias para refletir sobre o seu voto. No entanto ninguém procura interditar os políticos de expressar as suas opiniões até ao dia das eleições, ou os jornais de fazerem cobertura política”.

Sanabria (2010) refere que este argumento assenta em pressupostos muito frágeis, como a possibilidade de existência de voto livre de influências num processo

eleitoral, ou de as sondagens gerarem comportamento irracional e até prejudicial para os eleitores. Este autor considera a decisão do tribunal Canadiano, acima referida, para rebater tais pressupostos: “ de acordo com o Tribunal, e como enfatizado nesta

pesquisa, o eleitor Canadiano é um ator racional com possibilidade de aprender com a experiência e fazer julgamentos independentes sobre o valor de determinadas fontes de informação eleitoral. Embora existam estudos que podem indicar que há eleitores que consideram as sondagens para sua decisão de voto, o Tribunal não considerou que se tenha provado que os eleitores tenham tido algum mal-entendido considerando a precisão de uma sondagem” (p. 25).

Por outro lado, a interdição das sondagens, por possível influência destas nos eleitores, pressupõe o ensejo da sua manipulação, de modo a terem um determinado efeito nos eleitores. Ora, já em 1985 o Conselho da Europa, através do seu Comité sobre Relações Públicas e Parlamentares, afirmava que toda a evidência de efeitos da publicação de sondagens nos resultados eleitorais era subjetiva, e que um controlo mais forte sobre a sua publicação era desnecessário, recomendando que os institutos de sondagens seguissem os códigos deontológicos da International Chamber of Commerce e ESOMAR (APEIM, 1999).

Também a ESOMAR (1998), a APEIM (1999) e Muñoz (2000) abordam esta questão, referindo que não há resposta para a pergunta sobre que configuração de resultados uma sondagem deveria apresentar para favorecer um determinado candidato. Eis uma forma de colocar o dilema: “Suponhamos que um candidato desonesto tem o

poder necessário para alterar os resultados de uma sondagem. O que deverá fazer? Deverá inflacionar a sua percentual correndo o risco de desmobilizar os seus simpatizantes com a segurança de sua vitória? Ou inflacionar a percentagem do seu opositor, a fim de mobilizar os seus apoiantes, mas correndo o risco de favorecer os seus inimigos? O mais inteligente não seria deixar a sondagem tal como está?” (Bom,

Burnier e Kouchner, 1974, citados por Munõz. 2000, p. 105).

Smith (2004) refere que, para além deste receio da influência no debate sobre estas medidas, a justificação mais frequente a favor da interdição é a da subversão do processo democrático, ao centrar os eleitores mais na “corrida de cavalos” e menos no conteúdo das propostas dos candidatos. Corzo (2007, p. 79) considera, no entanto, que “a distração dos eleitores com a difusão dos resultados das sondagens significa entrar

no terreno das suposições, não havendo dados que a possam relacionar com o desinteresse generalizado dos cidadãos, portanto não é um dado que mereça especial atenção”.

Outra das razões que são apontadas para justificar a interdição de publicação de sondagens prende-se com a possibilidade de serem divulgados resultados errados de sondagens sem qualidade. Sendo estes resultados apresentados muito perto do ato eleitoral não deixaria espaço aos partidos para se defenderem ou contestarem esses resultados. Muñoz (2000) refere este como um falso problema, pois, como em qualquer outro sector de atividade, existem empresas e profissionais sérios e competentes, assim como outros que o são menos. Acrescenta, no entanto, que “o primeiro aspeto a

considerar é o próprio interesse comercial das empresas que realizam as sondagens. Estas entidades estão interessadas em manter altos padrões éticos e técnicos porque daí lhes vem prestígio e, portanto, a sua sobrevivência. Os institutos vivem da fiabilidade do seu trabalho, pelo que ser desonesto, incompetente ou negligente na condução dos seus estudos seria completamente anticomercial” (p. 103).

Referindo-se à situação no México, Corzo (2007) propõe que uma entidade reguladora, como seria o caso do existente Instituto Federal Eleitoral, passasse a ter atribuições fiscalizadoras relativamente aos critérios estatísticos de caráter científico da sondagem. A aquisição de competência científica e técnica a este nível seria importante, para poder retificar informação ou impedir que esta seja incorretamente difundida. O autor considera que as empresas entregariam as sondagens realizadas a esta entidade e, após a verificação, seria esta a proceder à sua divulgação, ainda que não fosse a empresa contratante, uma vez que “o interesse público sobrepõe-se ao interesse partidário” (p. 79).

Um outro argumento, utilizados pelos defensores da inexistência de restrições à publicação de sondagens, prende-se com a questão da igualdade: a proibição de publicação de sondagens fará com que aqueles que tiverem ligação a quem realiza ou encomenda sondagens tenha acesso a uma informação a que os restantes cidadãos não tem. Ou seja nestas circunstâncias “os demais cidadãos só foram utilizados para formar

a opinião pública, mas não participam no resultado da sondagem” (Corzo, 2007, p.

79). A propósito da restrição de duas semanas no Perú, Morachimo (2011), acrescenta a este argumento da desvantagem, o privilégio informativo da parcela minoritária da

população que tem acesso à Internet ou à televisão por cabo, pois, tendo em conta que a interdição apenas se aplica ao território peruano, as sondagens podem ser divulgados nos média estrangeiros.

Contudo, no relatório sobre a liberdade de publicação de sondagens, estes argumentos não aparecem como justificação nos países com restrições à publicação destas. Spangenberg (2003) refere que dos 30 países que indicaram restrições, 43% indicaram a proteção da dignidade do processo democrático, 21% o direito à privacidade, 7% a segurança nacional e 29% outras razões. Estas medidas, ou tentativas legislativas de restrição à publicação de sondagens, vêm geralmente dos políticos.

Smith (2004) refere vários estudos em diversos países como o Canadá, Dinamarca, Reino Unido e EUA, que mostram uma oposição maioritária à restrição de sondagens. Curiosamente, Donsbach (2001) refere um estudo comparativo entre jornalistas franceses e alemães em que a maioria destes, contrariamente aos cidadãos, era favorável à restrição da publicação de sondagens no período anterior às eleições. Este autor considera que tal resulta da perceção da perda de privilégio por parte dos jornalistas, pois com o aparecimento das sondagens “o monopólio dos jornalistas em

determinar a opinião pública tinha desaparecido” (Donsbach, 2001, p.11). Ainda na

Alemanha, Basha (2012) refere que por vezes surge a discussão sobre a regulação das sondagens, que, porém, esbarra sempre na constituição alemã, que garante a liberdade de expressão e de informação.

É também questionável que a liberdade de escolha dos cidadãos esteja melhor protegida por algum tipo de restrição do que por uma informação livre e competitiva, “é

o silêncio, não a liberdade, que se presta a boatos e manipulação. A censura cria duas categorias de cidadãos, os que têm direito a uma informação completa (neste caso através de pesquisas particulares realizadas por aqueles que têm os recursos para fazê- las, que muitas vezes inclui os legisladores) e aqueles que são considerados muito crédulos e que devem ser mantidos no escuro sobre as mudanças na opinião pública sobre os candidatos até ao final da campanha” (APEIM, 1999, p. 4).

Informação necessária na divulgação de sondagens

O direito à informação, expresso quer no artigo 10º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, quer no 19º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, integra também a referência de que ”implica deveres e responsabilidades,

pode ser submetido a certas formalidades”. Esta exigência é expressa na legislação que

regula as sondagens nos países em que tal regulação é assegurada por lei, e também nos códigos de boas práticas dos sistemas de auto regulação, onde esta existe, através da obrigatoriedade de incluir determinada informação técnica, quando da publicação das sondagens.

O código de práticas da ESOMAR e WAPOR para a publicação de sondagens refere que sempre que sejam publicados resultados na imprensa, devem ser indicados:

a) O nome da empresa que realizou a sondagem; b) O Universo efetivamente representado;

c) A dimensão da amostra e a sua cobertura geográfica; d) A data dos trabalhos de campo;

e) O método de amostragem (e no caso de amostras aleatórias a taxa de amostragem)

f) O método de recolha da informação; g) As perguntas mais relevantes do inquérito

No caso da divulgação em TV ou rádio, podendo não ser possível divulgar todos estes elementos, deverão incluir no mínimo os pontos a) a d)” (ESOMAR, 1998, p.14).

No Reino Unido, não havendo uma legislação específica, a informação técnica é considerada em termos de autorregulação. Por exemplo, a BBC, para além de outros detalhes muito semelhantes aos exigidos no código da ESOMAR, apresentas uma norma curiosa, de algum modo relacionada com a questão da margem de erro. Assim, refere “será conveniente lembrar aos telespectadores e ouvintes os acontecimentos de

19928 e os jornalistas refletirem nas suas análises o devido ceticismo quanto à fiabilidade das sondagens” (ACE, n.d.).

Tal como no Reino Unido também na Austrália, na Alemanha ou nos EUA, o controlo da publicação assenta em mecanismos de autorregulação. Por exemplo, neste último caso, Wichmann (2007) refere que em 1972 ainda foi proposta uma lei para regulamentar a informação técnica mínima na publicação de sondagens, mas não viria a ser aprovada, mantendo-se como referência para os média o código de conduta para publicação das sondagens da AAPOR.

O Canadá, que tinha também uma situação semelhante de inexistência de regulação da divulgação de sondagens, alterou esta situação em 2000, quando foi publicada uma nova lei que impõe a divulgação obrigatória de um conjunto de elementos técnicos sobre a metodologia da sondagem (empresa que a realizou, quem encomendou, data do trabalho de campo, população, número de contactos e margem de erro, se possível), bem como a referência a como poder consultar a informação mais detalhada. Durand (2002) refere, no entanto, que apesar do incumprimento generalizado da aplicação integral desta lei, o relatório da comissão de eleições do Canadá apenas inclui uma recomendação de clarificação do texto legislativo.

Noutros países a legislação que regula as sondagens refere quais os detalhes técnicos que deverão acompanhar a publicação dos resultados. Por exemplo em Espanha, a regulação das sondagens, que está incluída na lei geral que regula o processo eleitoral (Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General), exige que seja publicada a seguinte informação:

Artigo - 69º

a. Empresa que realizou a sondagem, bem como quem a encomendou;

b. Características técnicas da sondagem, incluindo necessariamente método de amostragem, dimensão da amostra, margem de erro, nível de

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Em 1992 a generalidade das sondagens previa a vitória dos Trabalhistas, então na oposição, contudo seriam os Conservadores a vencer essas eleições.

representatividade, procedimento de seleção dos entrevistados e data dos trabalhos de campo.

c. Texto integral das questões colocadas e número de pessoas que respondeu a cada uma delas.

Esta informação não é muito diferente da exigida em França, até porque a regulamentação espanhola foi inspirada na lei francesa que vigorava desde 1977 (Giner, 1983).

Muñoz (2000, p. 114) salienta a importância desta regulação, não só porque