O papel do Estado na retomada do crescimento

Partindo dos postulados da doutrina neoliberal formada no liberalismo de Adam Smith, a realização do bem-estar coletivo está na ação individual. Ao buscarem seu interesse

individual, automaticamente estão promovendo o interesse geral. Ou seja, o indivíduo, agindo em busca do seu próprio interesse, está colocando a maximização do bem-estar da coletividade. A existência do Estado deve ser para garantir a ordem civil (segurança), obras públicas, educação e serviços de saúde, podendo atuar onde a iniciativa privada não demonstrar interesse ou for incapaz de prestar serviço, seja ele de produção ou distribuição. Baseado nessa teoria, ao longo da década de 1990 o Estado brasileiro foi se ausentando na produção de bens de capital e distribuição de serviços, repassando-os à iniciativa privada através do Programa Nacional de Desestatização.

Desde a eleição de Collor, a relação social do Estado com a economia permeia sua retirada de maestro da orquestra. No período 1990/2002, a base teórica do liberalismo acabou por dominar o pensamento das elites nativas, reprimindo o pensamento crítico, em particular, através da impressa escrita e televisionada. Pode-se estender esse período até 2006, pois é a partir de 2007, com a retomada do planejamento, que há um reposicionamento do Estado na economia, sem que o livre mercado e o livre comércio tenham sido varridos.

Com a eleição de Lula, o Estado passou a ter função mais ativa no processo de acumulação. Num primeiro momento, como consequência do contexto de incerteza e desconfiança por parte dos grandes investidores financeiros, o ajuste macroeconômico se deu para estabelecer a retomada da confiança dos agentes, com elevado grau de comprometimento com o equilíbrio fiscal para dissipar as preocupações do mercado com a dívida pública. Como resultado da Carta ao Povo Brasileiro, o governo Lula buscou consolidar algumas das medidas de política econômica na década anterior, em particular, a manutenção do tripé taxa flutuante de câmbio, metas de inflação e superávits primários.

No campo da política macroeconômica, o novo governo demonstrou não haver soluções aos velhos problemas. De qualquer forma, os anos iniciais foram marcados como um período de transição para construção de um Estado mais atuante no processo de desenvolvimento no contraste entre uma visão “neoliberal” e outra “desenvolvimentista”. Ainda que ambas as correntes mantenham compromisso com a sustentabilidade da dívida, há divergências no que competem às privatizações, à desregulamentação do mercado e ao desmonte de políticas sociais e regionais (BARBOSA; PEREIRA DE SOUZA, 2010).

Dentro do governo federal e também no Partido dos Trabalhadores estava deflagrado um debate sobre continuidade ou descontinuidade na política econômica, na qual a continuidade da política do governo FHC por Lula o afastaria do seu conteúdo programático. Diante da desaceleração do crescimento, a resposta mecanicista dos defensores do Estado Mínimo dentro do governo para com a retomada do crescimento tratava-se de elevar a dose do

remédio neoliberal. O governo deveria apertar o cinto das despesas primárias e a retomada do crescimento seria uma consequência natural.

O governo Lula assumiu o País num momento difícil. O Brasil ainda sentia os reflexos da crise asiática, da russa, da argentina, da crise energética de 2001 e da queda dos preços de commodities. O presidente Lula iniciou prisioneiro de uma conjuntura econômica de curto prazo, com pouquíssimo grau de autonomia. Mudar o tripé macroeconômico tenderia a provocar uma deterioração fiscal, ebulição de desconfiança e incerteza. Era tudo que o novo governo não queria. A continuidade desse tripé não acelerou o crescimento da economia nem a retomada do emprego, o que fez a visão neoliberal perder força política depois de 2006. Cresciam as pressões por Reformas que modernizassem os impostos e eliminassem tributos que oneram a produção, os investimentos e a exportação. Assim, a racionalização dos gastos fortaleceu o grupo dos desenvolvimentistas.

A mudança de política econômica tencionada dentro do governo por Parlamentares, por Senadores e pelo Partido dos Trabalhadores, em geral, esbarrava no Ministério da Fazenda, que ancorava a política fiscal ao comportamento dos juros, da dívida pública e do câmbio. Com a queda do Ministro da Fazenda Antonio Palocci (março de 2006) e a nomeação de Guido Mantega, a ortodoxia perdeu força e o keynesianismo começou a ganhar espaço dentro do governo. Frente ao turbilhão da crise financeira norte-americana iniciada em meados de 2007, para evitar a recessão e também a derrocada do governo, o keynesianismo desenvolvimentista ganhou força. Com isso, a política econômica mudou e com ela o crescimento médio do PIB subiu de 3,2%, em 2003-05, para 5,1%, em 2006-08. Com o PAC, em 2007, o País recuperou a capacidade de induzir o desenvolvimento fundamental para a modernização da economia nacional.

Depois de mais de duas décadas de relativa estagnação em termos da construção do PIB, o governo brasileiro retomou a política nacional de planejamento econômico e influenciou mais diretamente o crescimento de sua economia a partir de 2006. Tratando do desenvolvimento e do planejamento é que o PAC se insere nesse cenário. Com ele, a emergência de nova fase de crescimento econômico reacendeu a necessidade de maior protagonismo do orçamento federal. Tendo em conta o fato de que o Estado brasileiro vinha de longos anos de desmonte e desestruturação dos seus aparelhos, o PAC foi agrupando-os em torno dos seguintes objetivos: i) acelerar o ritmo de crescimento da economia; ii) aumentar o emprego e a renda; iii) diminuir as desigualdades sociais e regionais; e iv) superar gargalos de infraestrutura no País. O que se iniciou com o PAC não foi somente a retomada do planejamento e um papel mais ativo do Estado na economia de mercado, mas sim um

redirecionamento do orçamento da União para ações estruturantes colocando a demanda na frente da oferta.

A fim de forjar uma mudança de postura do governo na economia e na sociedade no sentido de buscar resolver de maneira proativa alguns dos entraves históricos do investimento e do crescimento no Brasil, o PAC afirmou ser “(...) um programa não apenas de aceleração do crescimento, mas, inclusive, de aceleração da ação governamental, voltado à implementação multissetorial de projetos prioritários na área da infraestrutura” (CARDOSO JR; NAVARRO, 2016, p. 36). Dividido em duas etapas, o PAC 1 e o PAC 2 surgiram da necessidade de o Estado programar um conjunto de investimentos em infraestrutura econômica (transportes, energia, comunicações) e social e urbana (habitação, saneamento, mobilidade) com vista a garantir a ampliação da oferta de bens e serviços, isto é, correr atrás da expansão da demanda que já vinha em curso no País.

O PAC 1 (2007-10)52 _{programou um conjunto de novos investimentos, com indução} para o privado, nos setores de transportes, energia, recursos hídricos, saneamento e habitação, além de diversas medidas institucionais de incentivo ao desenvolvimento, como melhoria do ambiente de negócios, estímulos ao crédito, ampliação das desonerações tributárias, dentre outras medidas. Dentre esses blocos, o investimento em infraestrutura é sua espinha dorsal que estava segmentadas em três eixos: 1) Eixo de Logística: rodovia, ferrovia, porto, aeroporto, hidrovia e marinha mercante; 2) Eixo de Energia: geração, transmissão, petróleo e gás natural, geologia e mineração e combustíveis renováveis; e, 3) Eixo Social e Urbano: Luz para Todos, metrô, recursos hídricos, saneamento, habitação de mercado e de interesse social (BRASIL, 2007).

O PAC 2 (2011-14),53 _{por sua vez, buscando ampliar os investimentos em ações de} infraestrutura social e urbana, foi segmentado em seis eixos: 1) Transportes: rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hidrovia, equipamentos e estradas vicinais; 2) Energia: geração, transmissão, petróleo e gás natural, geologia e mineração, marinha mercante e combustíveis renováveis; 3) Minha Casa Minha Vida: financiamento de habitação e urbanização de assentamentos precários; 4) Água e Luz para Todos: recursos hídricos, água em áreas urbanas, luz para todos; 5) Cidade Melhor: saneamento, prevenção em áreas de risco, drenagem, contenção de encostas, pavimentação, mobilidade urbana; e, 6) Comunidade Cidadã: creches

52 _{Com uma previsão de investimento de R$ 503 bilhões para o período 2007-10 nas áreas de transporte, energia,}

saneamento, habitação e recursos hídricos, no final do ano de 2008, foi anunciado o aumento dos recursos destinados ao PAC que passaram a ser de R$ 656,5 bilhões (BRASIL, 2007).

53 _{Os investimentos previstos foram orçados na ordem de R$ 1,59 trilhão, sendo R$ 955 bilhões para o período}

e pré-escolas, unidades de pronto atendimento, unidades básicas de saúde, quadras esportivas nas escolas, praças dos esportes e da cultura (BRASIL, 2014).

Gráfico 4 – Comparativo da evolução global dos valores pagos pelo PAC (2007-14) (Em bilhões de reais)

Fonte: BRASIL, 2010; 2014.

OBS: consideram apenas os valores executados das ações previstas e que foram concluídas no período estabelecido dentro da vigência do plano.

O gráfico 4 (p. 126) permite apurar os recursos executados pelo PAC 1 e 2. Destaque para os investimentos privados que responderam por 21,43% do total (PAC 1) e no 18,41% (PAC 2). No PAC 1, o setor público correspondeu por 78,57% e no PAC 2 81,59%, sendo que o privado cresceu 54,88% e o público 80,25%. Em 2015, serial lançado o PAC 3 e o Programa de Investimento em Logística 2, assim com uma nova carteira de investimento em logística, energia, infraestrutura social e urbana, combinando investimento públicos e parcerias privadas. Mas a proposta, anunciada durante discurso de posse no Congresso Nacional, foi interrompida com o golpe parlamentar, em 2016. Ao que consta, em matérias veiculada na imprensa, a área “técnica” do governo federal já estava estudando a formulação das diretrizes e proposta do PAC 3.

Com um conjunto de medidas articuladas – i) aumento real do salário mínimo; ii) bancos públicos (BNDES, BB e Caixa Econômica) voltaram a conceder crédito à pessoa física e jurídica; iii) ampliação dos programas de transferência de renda; iv) a desoneração tributária passou de 13,18% da arrecadação federal, em 2006, para 20,86%, em 2016; v) as estatais voltaram a ocupar lugar de destaque, sobretudo Petrobras e Eletrobras; vi) os gastos

559,9 175,9 119,9 _51,2 6,2 197,8 1.008,70 261,2 185,7 114,9 17,7 426,6 0 200 400 600 800 1000 1200

Total Geral Empresas

Estatas Setor Privado Geral da UniãoOrçamento ao setor públicoFinanciamento Financiamento a pessoas físicas

públicos foram potencializados, com destaque para o programa Minha Casa Minha Vida; e, vii) recuperação da indústria naval –, já em 2010, a política anticíclica, derivada da crise de 2007-08, resultou num crescimento de 7,6%, o maior desde 1985, e uma geração de emprego recorde, 2,5 milhões. Houve uma queda da taxa de desemprego de 9,3% para 4,3%, a menor da história, e elevação real do salário mínimo.

Relativamente às desonerações tributárias do PAC (1 e 2) utilizadas para viabilizar a implementação das medidas institucionais e econômicas estabelecidas para o crescimento econômico do País, desde o seu lançamento, a estimativa é que elas tenham atingido R$ 346,8 bilhões, apresentando uma trajetória de crescimento ininterrupto. Ao que consta, em 2014, o maior montante de desonerações tributárias está associado ao Simples Nacional, R$ 67,2 bilhões (TCU, 2015).54 _{Neste caso, as ações de estímulos fiscais da macroestrutura na} concessão de benefícios não estão interligadas com a retomada da industrialização, com o processo de inovação tecnológica, com a geração de emprego qualificado e de desenvolvimento econômico que envolva progresso técnico, uma vez que parte pequena é direcionada para complexidade industrial.

A retomada da política de planejamento econômico e regional deveu-se à instabilidade geral criada pelo “mercado autorregulado”. Nesse ponto, o PAC promove a execução de grandes obras, cujo objetivo é manter a atividade econômica girando, investindo em obras e ações, rompendo gargalos que diminuem custos de produção que dão competitividade à indústria nacional e contribuem para a redução das desigualdades sociais e regionais. O PAC revelou os interesses governamentais, sinalizou a política de investimento público e procurou despertar o “espírito animalesco” do empresariado, com objetivo de que houvesse uma ampla “socialização dos investimentos” com foco na geração de emprego e renda, já que é o gasto que vai determinar o nível de emprego e o volume da renda (KEYNES, 1988).

Do bloco de investimentos executados pelo PAC, o desempenho positivo da economia também está relacionado à alta do preço das commodities (com retomada do fluxo de capitais internacional), a distribuição de renda (pela via do gasto fiscal, e não de tributação), pela expansão do crédito (pessoa física e jurídica) e pela elevação real do salário mínimo, que nas condições econômicas e sociais do Brasil significa distribuição de renda. A questão é que, depois de mais de duas décadas de relativa estagnação econômica (1980/2003), o Brasil retomou certa capacidade de crescimento, a partir de 2006, expandindo a demanda agregada,

54 _{Relativo ao PAC, em 2015, as desonerações se concentraram especialmente no Simples Nacional, que}

garantindo a unidade contraditória, a acumulação de capital e, de certo modo, a reprodução da força de trabalho.

Considerando que a economia brasileira já demonstrava sinais de esgotamento em 2011 – o crescimento econômico que fora de 7,5%, em 2010, caiu para 2,7%, em 2011, até chegar a 0,1%, em 2014, (-3,8%), em 2015, e (-3,6%), em 2016, a maior queda da série histórica iniciada em 1996 –, para sustentar o ritmo de crescimento, o ponto de partida era retomar a iniciativa sistemática do Estado. A política do primeiro mandato de Dilma Rousseff (2011-14) teve como destaques a redução dos juros, o uso intensivo do BNDES, a aposta na reindustrialização, as desonerações tributárias e os subsídios creditícios, o plano para infraestrutura, a Reforma do setor elétrico, a desvalorização do Real, o controle de capitais e a proteção ao produto nacional e fez “cutucar onças com varas curtas”, como destacou Singer (2015).

De uma maneira geral, o Estado desbloqueou muito das privações da coletividade, e foi, sobretudo, a ascensão social materializada pela subida na renda de mais de 20 milhões de brasileiros na miséria e a estabilização dos rendimentos da classe média alta e da classe média em si, que tem provocado uma agenda “espoliativa” (HARVEY, 2014) materializada pelos seguintes programas: i) Uma ponte para o futuro do PMDB (2015); ii) Agenda Brasil do Senado Federal (2015); iii) Agenda da Confederação Nacional da Indústria (CNI) para sair da crise 2016-18 (2018); iv) Emenda Constitucional n.° 95/2016 (Teto dos Gastos); v) Reforma Trabalhista (Lei n.° 13.467/2017); e v) Reforma da Previdência (PEC n.° 287/2016).

No avanço das ideias ortodoxas, a teoria keynesiana que desencadeou as revoluções intelectuais modernas tornando-se um guia relevante para as políticas públicas está proibida, isto é, a Teoria Geral de J. M. Keynes que preconizou a atuação do Estado enquanto maestro da orquestra entrou para o Index Librorum Prohibitorum.