O papel do governo federal na crise da Petrobras

Historicamente, o governo federal sempre exerceu grande influência sobre os rumos da Petrobras, relação que seria um reflexo mais ou menos natural de sua condição de sócio controlador da empresa, mas que alcançou maior intensidade em função do papel atribuído à empresa de assegurar a soberania energética por meio do suprimento da demanda interna por petróleo e gás natural. Durante um período de mais de treze anos - entre janeiro/2003 e maio/2016 - o governo federal, então sob o comando

do PT – Partido dos Trabalhadores, adotou uma orientação no sentido de fortalecer a participação da empresa no mercado nacional de petróleo e gás natural e de expandir as suas atividades para outros segmentos, imprimindo, de certa forma, uma marca mais “estatizante” e “nacionalista”, o que o diferenciaria do governo anterior, de corte mais “liberal”.

Há, de fato, algumas iniciativas que resultaram no fortalecimento da Petrobras nesse período, durante o qual a empresa implementou um arrojado programa de investimentos, nas suas diferentes áreas de negócios e assumiu, com maior ênfase, o incentivo à construção de plataformas de produção, embarcações e outros equipamentos no País. Além disso, a empresa, de uma forma geral, apresentou indicadores positivos de desempenho operacional, alcançando uma presença ainda mais relevante na exploração e produção em águas profundas e ultraprofundas no cenário internacional da indústria, processo que foi coroado pela descoberta de reservas na camada pré-sal. Como iniciativa mais direta do governo, cabe destaque à assinatura do contrato de cessão onerosa, que possibilitou o acesso a novas reservas, e, também, ao processo de capitalização da empresa, que representou uma injeção de recursos públicos para que a empresa pudesse fazer frente às responsabilidades que viria a assumir no desenvolvimento das reservas do pré-sal. Por fim, o governo conduziu a mudança do marco regulatório, que instituiu o regime de partilha da produção para as atividades exploração e produção no polígono do pré-sal e em outras áreas classificadas como estratégicas, atribuindo à Petrobras uma participação mínima obrigatória e o papel de operador único em todos os contratos que viessem a ser firmados nesse regime.

Entre todas as iniciativas citadas, pode-se afirmar que a capitalização e a mudança do marco regulatório foram as mais significativas no que se refere à tentativa de demarcar um papel estratégico para a Petrobras, que deixou de ser encarada como “uma empresa entre outras”, com a única diferença de contar com a participação acionária da União, para ser alçada à posição de instrumento de intervenção do Estado no setor de petróleo e gás natural, mesmo em um mercado aberto à participação de empresas privadas. Não casualmente, essas iniciativas foram as que criaram alguma contrariedade no chamado mercado e em setores mais identificados com uma visão “liberal”.

No entanto, os resultados obtidos por essas ações tiveram um significado apenas tópico, tanto pelo seu alcance limitado, pois não representava nenhuma ruptura com o modelo que havia se consolidado desde a abertura do setor de petróleo e gás natural,

como por inexistirem outras ações do governo que restringissem a atuação do capital financeiro, ou que tivessem a veleidade de constituir um projeto de desenvolvimento do país com algum grau de autonomia com relação às determinações do mercado globalizado. Pelo contrário, o governo federal, naquilo que é essencial, notabilizou-se pela sua submissão aos “ditames do mercado”, caracterizando-se, fundamentalmente, por um perfil “liberal”, à exceção de algumas políticas sociais89.

Mas, ainda assim, coerente com a tibieza que marcava a sua estratégia mais geral, outras iniciativas do governo colocavam-se em contradição mesmo com a propalada intenção de fortalecimento da Petrobras. Entre as medidas que contribuíram diretamente para fragilizar a empresa diante das exigências e do apetite do mercado financeiro podem ser citadas: a política de preços de derivados no mercado interno, que provocou uma perda expressiva de receitas para a empresa; e a política de incentivo à indústria automobilística, que provocou um aumento no consumo de derivados e um expressivo aumento das importações, resultando, igualmente, em perdas para a empresa. A Petrobras viu-se fragilizada, também, diante da inação ou da incapacidade do governo em implementar uma política tecnológica e industrial que retivesse no país as tecnologias que foram desenvolvidas com a participação da empresa e consolidasse uma base local de fornecedores de bens e serviços, com a capacitação tecnológica requerida, o que deixou a empresa a mercê da imposição de preços e dos sucessivos atrasos nos cronogramas de entrega de plataformas de produção, sondas de perfuração etc., por parte das empresas fornecedoras instaladas no país ou no exterior.

Mesmo que a crise da Petrobras não tenha, como sua causa principal, os erros do governo federal, importa destacar que este, simplesmente, submeteu-se às avaliações das agências de rating, sem contestar, em nenhum momento, a consistência e as motivações dessas avaliações, as quais, de resto, foram extensivas à situação econômica do País que, de forma quase simultânea, também recebeu a classificação de “grau especulativo”. O governo colocou-se, assim, na condição de mero aplicador do receituário prescrito pelo mercado financeiro, não havendo registro de quaisquer iniciativas voltadas para apoiar a empresa, como seria o exemplo da abertura de linhas de financiamento específicas nos bancos federais.

89 _{Obviamente, essa leitura sobre o perfil da atuação do governo federal nesse período está sujeita à} contestação e careceria de um maior aprofundamento, o que não é possível ser realizado no âmbito deste trabalho. Entre as ações do governo que justificam a caracterização de um perfil “liberal” podem ser citados, entre muitos outros exemplos, os lucros astronômicos auferidos pelos bancos, a expansão e fortalecimento do agronegócio e a estagnação da política de regularização dos assentamentos da reforma agrária.

Pelo contrário, os dirigentes da empresa, escolhidos pelo governo federal, apressaram-se em promover as políticas de ajuste ditadas pelas agências de rating e pelo mercado financeiro, o que teve início de forma mais evidente já em 2014, ainda na gestão de Graça Foster, sendo continuado e aprofundado a partir de 2015, na gestão de Aldemir Bendine, até a substituição deste por Pedro Parente, em maio de 2016, já no governo pós-impeachment. Como se verá, os pressupostos dessas políticas de ajuste são a redução imediata do tamanho da empresa e o comprometimento da perspectiva de seu crescimento futuro.