O papel do parlamento: fases fundamentais e constrangimentos

Um dos princípios fundamentais dos parlamentos é que estes são eleitos com base no princípio de que os representantes agem em nome de seus representados. No entanto, este pressuposto tem sido crescentemente questionado, seja, por exemplo, através dos indicadores de desaprovação do desempenho da instituição, como a elevada abstenção, seja através dos baixos níveis de confiança no parlamento. Por outro lado, a expansão de formas não- representativas de democracia também tem contribuído para pôr em causa este paradigma, embora isto não reflita necessariamente uma rejeição da função representativa (mas, muitas vezes, da forma como é exercida) nem uma diminuição do apoio difuso à democracia representativa.

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É, pois, neste quadro que devemos entender as razões do desenvolvimento do papel de 'envolvimento parlamentar com o público' (public engagement), bem como o potencial que pode desempenhar como ligação entre o público e o parlamento.

Marongiu (1968) mostrou como o parlamento mudou desde os encontros ocasionais medievais até aos órgãos institucionalizados para decisões vinculativas no século XVII. Nestas mudanças consideráveis, avultou, porém, o papel de mediação entre a sociedade e a governação (Marongiu 1968).

As reuniões consultivas medievais levaram, a determinada altura, ao que Cristina Leston-Bandeira (2016b) denomina como Parlamento “Clube de Cavalheiros” do século XIX. Este parlamento era uma reunião de dignitários, pequena e elitista, com uma ligação muito fluida e próxima do Governo. Nesta altura, o direito de voto era muito limitado, havendo quase uma sobreposição entre aqueles que podiam votar e os que estavam no poder. O trabalho parlamentar constituía-se sobretudo através de grandes debates e legislação mínima, sem verdadeira ligação com o resto da sociedade.

De acordo com a referida autora, ao Parlamento “clube de cavalheiros” sucedeu o “Parlamento Representante”, que marca todo o século XX, sendo, assim, contemporâneo com o desenvolvimento dos partidos de massas e a expansão do direito de voto. A governação torna-se mediada pelo sistema partidário e os partidos tornam-se os principais atores políticos. A expansão da área de intervenção do Governo vai ditando a crescente assunção pelo executivo da função legislativa, com o parlamento a assumir crescentemente funções de escrutínio e de representação, a par da função legislativa. A participação política ocorre principalmente por via das eleições, de quatro em quatro anos, e o parlamento age de acordo com o modelo de delegação. A representação parlamentar está intimamente associada ao ato eleitoral e a interesses específicos. Enquadra-se, portanto, principalmente nas noções de representação substantiva e descritiva de Pitkin (1967).

Com o dealbar do século XXI, emerge o “Parlamento Mediador” (Leston-Bandeira 2016b). Neste, os cidadãos assumem um papel cada vez mais central, ou seja, para além da relação com o Executivo, o parlamento passa a desenvolver também uma relação ativa com os cidadãos nos momentos entre eleições, continuando, porém, primordiais as funções de legislar e de fiscalizar o executivo. É, pois, neste contexto que há um desenvolvimento da função de 'envolvimento com o público' (public engagement), não só através de uma maior abertura e transparência da instituição e dos seus trabalhos, mas também de um maior envolvimento dos

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cidadãos, às suas opiniões sobre a gestão da coisa pública. Num contexto caracterizado por uma cidadania informada e pela expansão de formas de democracia participativa, o Parlamento volta a assumir um papel fundamental como mediador entre sociedade e governação.

A par desta evolução, vão-se tornando cada vez mais visíveis constrangimentos vários que se vão colocando aos parlamentos ao longo do século XX e, em particular, das décadas mais recentes. Constrangimentos que passam pela crescente influência política de entidades não maioritárias (como a crescente influência dos bancos centrais), que, para muitos autores (Schmitter e Treschel 2004; Freire 2015), põem hoje em risco as instituições chave da democracia representativa, entre as quais sobreleva o Parlamento14_{. Esta influência distingue-} se do que acontecia no passado, na medida em que “o novo estatuto das ‘instituições guardiãs’ implica que sejam impermeáveis ao controlo popular” (Fernandes 2014).

André Freire (2015) identifica três “revoluções contemporâneas”, cujo desfecho ainda se desconhece, e que de algum modo ameaçam o poder da democracia representativa, maxime, dos parlamentos. São elas as seguintes: i) o “crescimento das autoridades não eleitas” (as referidas entidades não maioritárias); ii) a “governação multinível” e iii) finalmente, a da “boa governança”. A primeira prende-se com o crescente poder de entidades que não têm qualquer legitimidade ou têm-na apenas parcialmente (tribunais superiores e constitucionais mas, também, desde há algum tempo a esta parte, bancos centrais, entidades de regulação económica e sociais, etc.). Independentemente da bondade das suas decisões, algumas destas entidades têm muitas vezes competência para tomarem decisões sobre a conformação de políticas, e não meramente sobre a execução das mesmas, nomeadamente das leis, como acontece com o poder judicial. Comprimindo o espaço de liberdade da decisão democrática e não sendo, porém, responsabilizáveis pelos cidadãos nem pelos seus representantes. Os defensores do poder destas entidades enaltecem, no entanto, a virtude desta alternativa em relação à política partidária e ideológica (Majone 1998 e 2005; Moravcsik 200215_{). A segunda revolução é representada emblematicamente pela UE, nomeadamente pela} delegação de poderes soberanos das autoridades nacionais para esta entidade supranacional. Por razões que aponta (v.g. a “gigantesca” dimensão da UE, a ausência de um demos, a heterogeneidade social, étnica e cultural, e o intergovernamentalismo), considera o autor que

14 _{Para uma recensão dos principais riscos apontados, ver Alonso, Keane e Merkel (2011)} 15 _{Apud Freire 2005}

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a UE padece, assim, de várias deformações institucionais, que ajudam a explicar o mau funcionamento da UE de hoje. Finalmente, a ameaça da ”boa governança”, que incentiva a partilha dos centros de poder político entre entidades representativas como os parlamentos e entidades da sociedade civil – agências, autoridades e organizações – (na linha de Burns et al 2000), igualizando-as em importância às instituições democráticas representativas, transformando as eleições em “meros rituais cívicos” (Schmitter 201116_).

Importa ainda realçar visões preocupadas e, de algum modo, pessimistas acerca da saúde da democracia representativa, entre as quais se destaca a de Peter Mair (2013)17_{. A já} referida desvalorização da política, através do crescente poder de entidades não eleitas, legitimado muitas vezes pelos próprios políticos, quando se apresentam como «não políticos», alimentando o populismo antipolítica. Por outro lado, o esbatimento das diferenças entre os principais partidos, enfraquecendo a capacidade de o eleitor poder escolher políticas alternativas, é outro dos fatores frequentemente apontado como ajudando à degradação da relação entre eleitores e eleitos.

No entanto, apesar dos constrangimentos referidos, que degradam frequentemente a qualidade da democracia representativa, muitas instituições parlamentares têm procurado ativamente caminhos que os contrariem, com o fito de criar e reforçar laços com os cidadãos. É sobre isto que nos debruçamos de seguida. E, como iremos ver, os sistemas de petições constituíram um relevante instrumento deste ensejo de aproximação aos cidadãos.