O Papel do Poder Local na Conexão Eleitoral

Os estudos sobre a conexão eleitoral dispensam um tratamento paradoxal ao poder local. Por um lado, há um amplo reconhecimento da forte tradição municipalista do país, especialmente traduzida na singularidade do desenho federativo do Brasil quanto à autonomia dos Municípios. Por outro lado, nota-se uma carência de estudos sobre a conexão eleitoral que busquem agregar variáveis relacionadas à vida política local nos modelos de análise das estratégias eleitorais dos parlamentares e do comportamento político.

Os esquemas teóricos tipicamente utilizados enfatizam categoricamente os inúmeros incentivos para que os deputados cultivem relações com suas bases eleitorais, sobretudo aqueles cujo perfil de votação caracteriza-se por forte penetração vertical nos Municípios. O

argumento tipicamente utilizado para explicar a origem da dominância é o repertório político do candidato, com destaque para a passagem pelos cargos de prefeito, vereador, pelo alto escalão dos governos estaduais ou ainda pela habilidade do candidato em fazer acordos com lideranças locais.

A dimensão local também é francamente ignorada no aspecto informacional do comportamento particularista e localista. Ora, se boa parte dos congressistas no Brasil dedica seu tempo a obter recursos e benefícios para suas bases, não fica claro como se dá a prospecção das demandas e preferências dos eleitores. Para Santos (2003, p. 42), uma vez que os “[...] os deputados brasileiros não conhecem a sua verdadeira constituency eleitoral.” é o presidente quem faz o papel de intermediário da accountability. Uma hipótese alternativa é que tais informações são encaminhadas por agentes locais, mas esta intermediação e seu significado para a conexão eleitoral também são colocadas em segundo plano.

Resumidamente, a literatura tem dado boa cobertura nas análises empíricas ao que Bezerra (2001) classifica como a interdependência entre parlamentares e governo, mas ocultado o papel do poder local nas relações de interdependência entre o local e o nacional, especialmente àquilo que diz respeito aos interesses locais na elaboração do OGU.

Embora vários trabalhos já tenham demonstrado que a proximidade entre congressistas e governo no Brasil rende dividendos para ambas as partes ao se aprovar e executar e emendas, raras são as investigações sobre o impacto da relação entre congressistas e lideranças políticas locais no desempenho eleitoral dos parlamentares. Uma possível explicação para a omissão da dimensão local nos estudos da conexão eleitoral encontra-se no desafio metodológico, já que as eleições Municipais são separadas das eleições gerais por um interstício de dois anos.

No caso particular da investigação sobre os elementos determinantes das transferências voluntárias federais para os Municípios, é inconcebível desconsiderar as variáveis relacionadas à vida política local. Em primeiro lugar, parte das transferências voluntárias federais depende da iniciativa dos Municípios e do interesse do Poder Executivo federal, sendo a intervenção parlamentar um elemento coadjuvante. Em segundo lugar, ainda que as transferências voluntárias sejam originadas de emendas parlamentares, os interesses locais e a relação entre os parlamentares e os líderes políticos municipais, especialmente os prefeitos, é decisiva.

A transformação de uma emenda parlamentar em transferência voluntária requer a celebração de convênio ou contrato de repasse. Tal instrumento é firmado entre um órgão da União e o Município, tendo o prefeito como seu representante. Além disso, o Município

precisa dispor de recursos orçamentários e financeiros para arcar com a contrapartida. Por fim, os Municípios devem contar com capacidade institucional para atuar nas diferentes etapas do ciclo de gestão da transferência voluntária.

Sendo assim, não faz sentido supor que um deputado federal irá direcionar recursos para Municípios nos quais, apesar de apresentar elevada dominância, não conte com o apoio do prefeito. De modo semelhante, como há limite para a proposição de emendas ao OGU, os deputados federais podem escolher estrategicamente os Municípios para os quais pretendem destinar recursos, privilegiando aqueles que apresentam maior eficiência para vencer os trâmites burocráticos e executar os convênios e contratos de repasse com celeridade. Nesses casos, tais Municípios podem não ser necessariamente aqueles em que o deputado apresenta maior dominância. Colocando em outras palavras, é bastante razoável que os parlamentares pautem a escolha dos Municípios para os quais irão destinar recursos por meio de emendas (pork-barrel politics) tendo em vista a necessidade de reduzir os custos de intermediação de demandas posteriores junto ao Poder Executivo (casework).

Na perspectiva dos Municípios, os prefeitos também podem optar por encaminhar suas demandas a parlamentares que, ainda que não possuam dominância eleitoral nos Municípios, apresentam maior capacidade em viabilizar recursos do OGU. Por outro lado, o nível de prestígio de um deputado federal no Município, valor que o próprio prefeito ajuda a construir ao executar convênios e contratos de repasse, pode transformar-se em uma ameaça permanente.

Por força de coligações partidárias, um deputado federal pode decidir lançar-se como candidato, apoiar um membro de seu partido ou ainda endossar um candidato da coligação a que pertence seu partido, tornando-se oposição ao prefeito titular. Alternativamente, caso o prefeito adote a estratégia de apoiar sistematicamente apenas o deputado federal dominante em seu Município, se o parlamentar não for reeleito, será necessário iniciar um novo processo de negociação política para viabilizar a representação dos interesses locais. Dessa forma, talvez seja mais estratégico para os prefeitos contar com o apoio de diferentes deputados do que concentrar a relação política em apenas um parlamentar.

5RADIOGRAFIA ECONÔMICA,SOCIAL E ELEITORAL DE MINAS GERAIS

Antes de proceder à formatação de modelos e à realização dos testes estatísticos que permitam avaliar as hipóteses acerca dos elementos determinantes das transferências voluntárias da União para os Municípios de Minas Gerais, é pertinente fazer um diagnóstico do recorte geográfico e temporal por meio da análise exploratória de dados. Este procedimento também é útil para justificar a escolha de Minas Gerais dentre os demais Estados brasileiros.

A seguir, tal análise foi organizada em 3 blocos. Primeiramente, faz-se um apanhado, em termos agregados, das principais características socioeconômicas do Estado de Minas Gerais. Em seguida, adota-se a estratégia de realçar a diversidade econômica, social e política entre os Municípios. Por fim, é apresentado um painel sobre as eleições de 2006 pela ótica dos Municípios, destacando, obviamente, os resultados e padrões de votação para o cargo de deputado federal.