O pensamento neoliberal e a reforma do Estado

A crise do sistema keynesiano-fordista e a expansão do movimento gerencialista, estudados nas seções acima, favoreceram a disseminação da abordagem de uma nova administração pública, resultando na reforma e gestão do Estado. Este será o tema da presente seção, que se iniciará com a retomada da análise do pensamento neoliberal, por consistir em um elemento teórico que contribuiu para a edificação dessa nova abordagem da administração pública.

Segundo Paula (2005), o pensamento neoliberal constitui uma das bases dos movimentos neoconservadores, retomando os pressupostos liberais que permearam todo o século XVIII, quando se iniciou a discussão sobre a dimensão do papel do Estado na sociedade e na economia. Tais pressupostos, como já vistos, consistiam na não intervenção do Estado, tendo este apenas três funções básicas: “manter a segurança interna e externa, garantir o cumprimento dos contratos e prestar serviços essenciais de utilidade pública” (PAULA, 2005, p. 28).

Com a crise do sistema keynesiano-fordista e os questionamentos à burocracia, essas ideias ganham força novamente, bem como o “discurso anti-welfare⁄anti-keynesiano de Mont Pélerin” (GURGEL, 2003, p. 118). Na Europa, destacam-se os representantes da escola austríaca Mises e Hayek – este último tendo maior destaque com a publicação de O Caminho da Servidão, em 1990 – e, nos Estados Unidos, Milton Friedman e seus seguidores inauguram a escola de Chicago (PAULA, 2005). Segundo a autora, O caminho da servidão, onde o próprio Hayek confessa já no primeiro parágrafo ser uma obra política (HAYEK, 2010), volta-se para dirigir críticas ao coletivismo dos regimes totalitários e defender o livre-mercado para a reconstituição dos regimes democráticos e restauração da liberdade. “Trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitação dos mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciada como uma ameaça letal à liberdade, não somente econômica, mas também política” (ANDERSON, 1995, p. 9). Já Friedman posiciona-se contrário aos programas assistenciais por interferirem nas opções individuais.

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Como já vimos, com a chegada da grande crise, na década de 1970, quando o capitalismo avançado caiu em uma profunda recessão, após uma fase de ouro nos anos 50 e 60, o que se viu foram baixas taxas de crescimento e altas taxas de inflação, fazendo com que as ideias neoliberais avançassem por todo o mundo (ANDERSON, 1995). Para o autor, o remédio era claro: manter um Estado forte para acabar com o poder dos sindicatos e controlar o dinheiro, mas reduzindo os gastos sociais e não intervindo na economia. Para garantir a estabilidade monetária, era preciso acima de tudo uma disciplina orçamentária, contendo os gastos com bem-estar e restaurando a “‘taxa’ natural de desemprego, ou seja, a criação de um exército de reserva de trabalho para quebrar os sindicatos” (ANDERSON, 1995, p. 10). Diferente dos liberais clássicos, o neoliberalismo não defende um Estado mínimo, estabelecendo um novo papel para ele, que consiste em reduzir sua intervenção no setor privado e na sociedade, porém mantendo essa intervenção no que se refere à garantia do funcionamento do livre-mercado (PAULA, 2005).

E a oportunidade para colocar essas ideias em prática surgiu em 1979, quando Margaret Tatcher foi eleita na Inglaterra, o primeiro país de capitalismo avançado reconhecidamente disposto a implementar as ideias neoliberais. Em 1980, Ronald Reagan chegou à presidência dos Estados Unidos e, em seguida, quase todos os países do norte da Europa ocidental também aderiram à direita, exceto Suécia e Áustria (ANDERSON, 1995). Segundo o autor, o modelo neoliberal inglês foi o mais puro, já que nos Estados Unidos, onde quase não existiam políticas de bem-estar, como na Europa, o governo priorizou a competição militar com a União Soviética, como uma estratégia para derrubar o regime comunista na Rússia.

“Os governos Tatcher contraíram a emissão monetária, elevaram as taxas de juros, baixaram drasticamente os impostos sobre os rendimentos altos, aboliram controles sobre os fluxos financeiros, criaram níveis de desemprego massivos, aplastaram greves, impuseram uma nova legislação anti-sindical e cortaram gastos sociais (...), se lançaram num amplo programa de privatização, começando por habitação pública e passando em seguida a indústrias básicas como o aço, a eletricidade, o petróleo, o gás e a água” (ANDERSON, 1995, p. 11).

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Aplicando políticas deflacionárias com rigor, reduzindo os custos não operacionais e operacionais e implementando cortes nas políticas sociais e previdenciárias (GURGEL, 2003), os governos conseguiram atingir seu objetivo prioritário: deter a grande inflação dos anos 1970 (ANDERSON, 1995). Porém, o sucesso das políticas neoliberais não parou por aí. Segundo Anderson (1995), a derrota do movimento sindical, a contenção dos salários, o crescimento das taxas de desemprego, como um mecanismo natural e necessário para a eficiência da economia de mercado, e o aumento da desigualdade, outro objetivo essencial para o neoliberalismo, fizeram com que o programa neoliberal obtivesse êxito em todos os itens propostos.

Gurgel (2003) acrescenta que, para conter a crise de superacumulação, efetivando nova acumulação, os capitais privados se depararam com três desafios: (1) identificar novos negócios lucrativos; (2) encontrar alternativas para o mercado restrito, situação inevitável imposta pela própria acumulação; (3) recuperar as taxas de lucro.

Para a primeira questão, os Estados se lançaram em amplos programas de privatização e concessões públicas de ativos e serviços públicos, onde puderam finalmente aplicar os capitais acumulados, transferindo-os do mercado financeiro para a economia real (GURGEL, 2013b). “Com a subavaliação que se tornou característica, estes valores certamente estão aquém do volume de capital que realmente passou do Estado para o setor privado” (GURGEL, 2003, p. 125).

Para as segunda e terceira questões, o autor aponta o incremento das tecnologias de gestão e produção, bem como a ação desregulamentadora do Estado, como as principais saídas para enfrentar a crise. No caso do mercado restrito, a estratégia foi transformar a ameaça em oportunidade. “Se o mercado está restrito em face da concentração de renda, porque então não voltar-se para o mercado que concentra essa renda?” (GURGEL, 2003, p. 126), surgindo como alternativa o modelo de administração flexível, de produção customizada, destinada aos estratos superiores de renda, em substituição ao sistema de massa fordista de produção, tendo como base a teoria do marketing e a teoria da qualidade, como já visto no presente capítulo. No que se refere à recuperação das taxas de lucro, tal desafio foi respondido com o aumento da taxa de mais-valia. Para Gurgel (2003), a partir

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do investimento em novas tecnologias e inovação, a única opção para elevar a taxa de lucro era aumentando a taxa de mais-valia. Para isso, o que se viu foi “o crescimento da exploração do trabalho, a elevação do crescimento do exército de reserva e a depressão dos salários” (GURGEL, 2003, p. 131).

Pode-se perceber que as vastas experiências pelo mundo fizeram com que o neoliberalismo alcançasse, no decorrer dos anos 1980 aos anos 1990, uma hegemonia como ideologia (ANDERSON, 1995).

“(...) ideologia neoliberal é a concepção de mundo constituída pelos valores liberais resgatados, tais como: o individualismo, a prevalência da liberdade sobre a igualdade e a dos direitos civis sobre os sociais, a propriedade privada como um direito superior e absoluto, a competição⁄concorrência como fator de desenvolvimento, o livre- comércio, a autorregulação do mercado e o Estado mínimo” (GURGEL, 2013b, p. 231).

Ainda, segundo o autor, o que diferencia a ideologia liberal da neoliberal é que a democracia liberal é condição sine qua non para os liberais, o que não é imprescindível para os neoliberais, visto a experiência-piloto de neoliberalismo no Chile sob a ditadura de Pinochet, que “começou seus programas de maneira dura: desregulação, desemprego massivo, repressão sindical, redistribuição de renda em favor dos ricos, privatização de bens públicos. Tudo isso foi começado no Chile, quase um decêncio antes de Tatcher, na Inglaterra” (ANDERSON, 1995, p. 17).

A partir da década de 1990, em meio à consolidação do pensamento neoliberal, as ideias gerencialistas passam a se transferir da iniciativa privada para a administração pública. Segundo Paula (2005), a absorção das ideias do setor privado pelo público sempre permeou a administração pública dos Estados Unidos, porém, com a expansão do movimento gerencialista, esse intercâmbio alcançou um outro nível. As instituições de pesquisa e ensino de gestão pública americanas defendiam os argumentos de que a administração pública deveria ser essencialmente técnica, separando-se do campo político, e racional, para agir em prol dos interesses públicos em uma sociedade democrática (PAULA, 2005). Assim, como as críticas às ideias burocráticas foram uma constante na

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administração pública estadunidense, o modelo burocrático foi facilmente substituído pelo modelo gerencial, “que exige instituições flexíveis, adaptáveis, produtivas e voltadas para a qualidade” (PAULA, 2005, p. 61).

Com a ênfase na eficiência e nos resultados, as instituições públicas passam a reproduzir as técnicas administrativas utilizadas pelo setor privado, o cidadão passa a ser cliente do governo e este passa a ter uma atuação orientada para o mercado. De acordo, ainda, com Paula (2005), com a argumentação de que o Estado é ineficiente para satisfazer as necessidades dos cidadãos no provimento dos serviços públicos, os defensores da nova gestão pública sugerem a transferência dessa responsabilidade para o setor privado ou para a comunidade. Assim, intensificam-se as privatizações e terceirizações dos serviços públicos e a utilização das técnicas e práticas típicas das organizações privadas pela administração pública. Sob a égide da eficiência e da suposição de que aquilo que serve à organização privada servirá igualmente ao setor público, o gerencialismo expande-se ainda mais, transferindo também para o Estado toda a sua ideologia calcada na racionalidade instrumental e tecnicista e na separação da administração da política.

No Brasil, o responsável por trazer, em meados dos anos 1990, tal modelo para o país foi Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado no governo do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso (CALGARO, 2013). Já em sua Apresentação, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE, de 1995, traz a afirmação de que, ao desviar-se de suas funções precípuas para ampliar sua atuação no setor produtivo, o Estado provocou a deterioração dos serviços públicos, o agravamento da crise fiscal e o aumento da inflação. Para o ex-Ministro, a crise dos anos 70, portanto, foi uma crise de Estado, culminando com a necessidade de reforma da administração pública (CALGARO, 2013).

Porém, como já visto ao longo deste capítulo, sabe-se que parte da crise teve sua origem no mercado, com as limitações do fordismo, quando os produtos ficaram menos atrativos em função da padronização, característica desse sistema produtivo (GURGEL, 2013a). O autor defende que foi o conjunto de políticas (econômicas, sociais e administrativas) que entrou em crise nessa época, o que contribuiu para fortalecer o

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discurso da reforma do Estado e a implementação do New Public Management, “movimentos políticos, ideológicos e técnicos que combinados significava o reconhecimento da necessidade de trazer o mercado e a gestão privada como referências principais para a gestão dos negócios e do Estado” (GURGEL, 2013a, p. 2). Em outras palavras, os conceitos de cunho liberal, recuperados neste momento pela sociedade, com o avanço do neoliberalismo e do gerencialismo, tais como concorrência, flexibilidade, excelência, desempenho e eficiência ocuparam o espaço também nas instituições públicas.

Esse aspecto pode ser verificado logo na Apresentação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, quando o ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso ressalta as características do novo modelo, a chamada “administração pública gerencial” (BRASIL, 1995), descentralizada e voltada para resultados, em detrimento da rigidez, típica da administração pública formal, baseada nos pressupostos racional-burocráticos, que, segundo ele, revelou-se ineficiente para enfrentar os desafios do Brasil na era da globalização econômica.

No que se refere ao trabalhador que presta o serviço público, o Plano enfatizava a qualidade e a produtividade, bem como a profissionalização do servidor, com o objetivo de implementar uma administração pública de caráter gerencial, mediante a flexibilização da estabilidade e de regimes jurídicos diferenciados, o que implicaria não só na redução do poder do Estado, a partir das ideias neoliberais de privatização, concessão pública e não intervenção, como na desvalorização do servidor público. “Os ferramentais utilizados na iniciativa privada, como dowsizing, empowerment, qualidade total, gestão de desempenho, modelos de excelência, balanced scorecard entre outros, passaram a fazer parte da gestão pública, como formas de alcançar melhores resultados” (CALGARO, 2013, p. 181).

De acordo com Ribeiro et al (2013), dentre as ideias mais frequentemente importadas do setor privado para a administração pública estão o sistema de avaliação de desempenho por metas, o aumento da autonomia dos gerentes, a flexibilização das relações de trabalho e a descentralização da administração.

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Gurgel (2013a) afirma que uma das teses fundamentais para a reforma consistia na crença de que o mercado é o melhor mecanismo de controle, tendo em vista que a concorrência promoverá os melhores resultados com os menores custos. Assim como as demais teses defendidas por Bresser-Pereira, Gurgel (2013a) defende que esta é mais uma que não se sustenta, pois os setores e serviços que foram privatizados atuam, em sua maioria, como monopólios e não em condições de mercado perfeito, com muitos compradores e vendedores, situação única em que a concorrência consegue funcionar como um instrumento de controle. Para comprovar que tal justificativa para a reforma não faz sentido, o autor nos lembra da criação de inúmeras agências com a competência de regular cada segmento transferido para o setor privado, como a ANATEL, ANEEL, ANVISA, etc., o que nem assim fez melhorar a qualidade dos serviços prestados.

Além disso, a configuração organizacional proposta no PDRAE transformava a maioria dos cargos ocupados por servidores em empregos públicos, deixando apenas aqueles pertencentes ao núcleo estratégico e as funções exclusivas do estado para serem ocupados por servidores públicos (RIBEIRO et al, 2013). Os autores apontam, ainda, que as Emendas Constitucionais n° 19 e 20, de 1998, flexibilizaram as regras para demissão dos servidores, “incluíram o termo emprego público na Constituição Federal, estipularam teto para os salários, modificaram o sistema de previdência dos funcionários, criaram a possibilidade de contratação de agências executivas através de contratos de gestão” (RIBEIRO et al, 2013, p. 5). No que se refere à adoção da cultura gerencial para a administração pública, os mesmos ressaltam a “grande dificuldade em compreender e mais ainda em implementar qualquer adequação do privado ao público” (RIBEIRO et al, 2013, p. 6).

Em meio a todas essas mudanças, Ribeiro et al (2013) aprofundam o debate, evidenciando o gerencialismo em contrapartida ao valor público, que, segundo os autores, ficou um pouco esquecido no meio do jogo político que envolveu a reforma do Estado. Analisando as finalidades que regem as atividades gerenciais de uma empresa privada e de uma instituição pública, os autores ressaltam que, no caso da primeira modalidade de gestão, o objetivo é gerar valor para o cliente e lucros para os acionistas da empresa. No

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caso do gestor público, a criação de valor público, apesar de ser a sua principal função, é muito mais difícil de ser medido, sendo também mais complexa a sua definição, que pode ter mais de uma versão, contudo o que é evidente para os autores é o fato de o valor público possuir uma natureza diferente da que tem o valor privado. “O valor privado tem o compromisso com o lucro, que não necessariamente está presente no valor público. Esta diferença é um ponto nodal” (RIBEIRO et al, 2013, p. 10).

Outra diferença latente entre as finalidades dos dois tipos de organização é que a administração pública serve ao cidadão, cujos direitos nada têm a ver com necessidades de clientes, mas estão assegurados pela Constituição Federal (RIBEIRO et al, 2013). Assim, é preciso bem analisar a adoção de conhecimentos, técnicas de gestão produtivistas, modelos reducionistas, típicos da iniciativa privada, por parte do setor público, de modo a não gerar distorções, o que poderia revelar-se como prejuízos ao cidadão.

“A diferença entre os estudantes, a diferença entre os pacientes, a diferença entre os casos e outras diferenças mais sutis exigem que os gestores públicos, as consultorias, as escolas e os autores reconsiderem a tendência sedutora da simplificação e da passagem de procedimentos, métodos e técnicas sem a necessária adequação – seja do privado ao público, seja do público ao privado, eventualmente.” (RIBEIRO et al, 2013, p. 12).

E é para isso que o presente estudo deseja chamar a atenção. Modelos de gestão reducionistas, calcados na ideologia neoliberal e gerencialista, voltados para excelência e resultados não devem ser trazidos da iniciativa privada sem passar por um crivo, uma adaptação ao que efetivamente rege a administração pública. Servir ao cidadão não deve ser comparado à tarefa de atender a um cliente, pois o primeiro possui um valor intrínseco que não deve ser instrumentalizado. No próximo capítulo, trataremos de estudar o valor subjetivo intrínseco ao trabalho, sob a ótica da Psicodinâmica do Trabalho, mostrando que uma dessas técnicas gerencialistas, trazida da empresa privada para a administração pública, os sistemas de avaliação do desempenho, caminham na verdade na contramão da avaliação do trabalho.

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