PESCADORES E GOVERNO E O PAPEL DE PARCERIAS E LIDERANÇAS
3.4.3. O poder nas relações entre os stakeholders
As interações entre os stakeholders da Figura 3.1 estão marcadas por assimetrias de poder. O poder de um indivíduo, grupo ou organização pode ser dimensionado por atributos ou recursos que ele detém ou acessa e que definem muito sobre sua influência nas interações com outros atores (Krishnarayan 2005, Adger et al. 2005, Pomeroy e Rivera-Guieb 2006, Jentoft 2007, Schmeer 1999). Borrini-Feyerabend e colaboradores (2004) classificam três tipos de poder: de posição ou autoridade, de conhecimento e de grupo. A autoridade para tomar decisões é um atributo estrutural que dá aos indivíduos do governo federal uma posição diferenciada de poder nas arenas de pesca de Paraty (Borrini-Feyerabend et al. 2004, Young 2006, Jentoft 2007). O conhecimento sobre os recursos pesqueiros, legislação da pesca e gestão também é um recurso que confere poder a um indivíduo, grupo ou organização (Borrini-Feyerabend et al. 2004, Jentoft 2007, Adger et al. 2005). O acesso direto e rápido a recursos humanos,
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financeiros ou informação constitui outro fator de poder, assim como a boa ou má representação dos grupos e a capacidade de fazer parcerias ou alianças (Schmeer 1999, Jentoft 2007). O capital cultural e político constitui outro fator de poder, dando destaque a grupos que defendem direitos sociais e culturais e representantes de governo e elites que têm ligações com grupos de forte influência (Borrini-Feyerabend et al. 2004). Esses fatores não são independentes. Por exemplo, quando organizações do governo que detêm o poder da autoridade manipulam o acesso à informação, conhecimento e recursos financeiros, a conjunção desses fatores reforça e potencializa o poder dessas organizações.
A tabela 3.3 mostra uma medida de poder dos principais stakeholders com quem os pescadores de Trindade se relacionam nas arenas de pesca. Esta medida está baseada em critérios citados na literatura, como autoridade, acesso a recursos e conhecimento, apresentados no parágrafo anterior. O resultado dessa medida mostra a concentração de poder no governo, baseado na autoridade para tomar decisões, capacidade de representação e acesso a recursos. No caso da FIPERJ, o seu poder não está pautado na autoridade, mas no conhecimento, na capacidade de fazer parcerias e em sua representatividade nas arenas da pesca. O mesmo acontece com a UFRJ que tem como fonte de poder o conhecimento, a habilidade para acessar recursos financeiros e humanos e a capacidade de gerenciar informações e relações para influenciar os processos de gestão.
Dentre os stakeholders do governo, o ICMBio além de possuir a autoridade para tomar decisões sobre a pesca dentro das Unidades de Conservação, tem agregado ao seu poder, a influência direta no nível local, resultante do trabalho regular e permanente nas comunidades e nos Conselhos Consultivos, realizado pelos técnicos que estão lotados em Paraty.
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Tabela 3.3. Poder dos principais stakeholders da pesca que se relacionam com os pescadores da comunidade de Trindade para influenciar as decisões sobre a pesca artesanal. A medida de poder está baseada em seis fatores extraídos da literatura: conhecimento sobre os recursos pesqueiros e seu ecossistema; autoridade para tomar decisões sobre a gestão da pesca; acesso a recursos financeiros e humanos para a gestão da pesca; conhecimento sobre a legislação de pesca vigente em Paraty; representação nas arenas de pesca e; capacidade de estabelecer parcerias. 0= nenhum; 1= pouco; 2= razoável; 3= muito35. A última coluna da tabela representa uma somatória das colunas anteriores, fornecendo uma medida de poder dos stakeholders.
Stakeholders Fatores que compõem o poder dos
stakeholders C o n h e ci m e n to so b re o r e cu rso A u to ri d a d e A ce ss o a r e c u rso s C o n h e ci m e n to so b re a le g isl a ç ã o R e p re s e n ta ç ã o P a rce ri a s M e dida d e P od e r
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio-MMA)
2 3 2 3 3 3 16
Vereador de Paraty 3 2 2 3 3 3 16
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA- MMA)
2 3 2 3 3 2 15
Fundação Instituto de Pesca do Estado do Rio de Janeiro (FIPERJ)
3 0 1 3 3 3 13
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
2 0 3 2 3 3 13
Instituto Bio Atlântica (IBIO) 2 0 3 3 2 2 12
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Essas medidas são subjetivas e estão baseadas em observação direta dos stakeholders, conteúdo das entrevistas realizadas e jurisdição de cada um dos stakeholders analisados.
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Stakeholders Fatores que compõem o poder dos
stakeholders C o n h e ci m e n to so b re o r e cu rso A u to ri d a d e A ce ss o a r e c u rso s C o n h e ci m e n to so b re a le g isl a ç ã o R e p re s e n ta ç ã o P a rce ri a s M e dida d e P od e r
Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA) 2 3 1 3 1 1 11 Fórum das Comunidades Tradicionais do
litoral norte de São Paulo e sul do Rio de Janeiro
1 0 2 2 3 3 11
Associação Cunhambebe 1 0 2 1 3 3 10
Verde Cidadania 0 0 1 3 3 3 10
Associação de Barqueiros e Pequenos Pescadores de Trindade (ABAT)
3 0 1 1 2 2 9
Pescadores Artesanais de Trindade 3 0 0 1 1 2 7 Colônia de Pescadores Z-18 de Paraty 2 0 0 1 1 1 5
O poder do Fórum das Comunidades Tradicionais, Associação Cunhambebe e Verde Cidadania está relacionado à sua força de representação, conhecimento e capacidade de estabelecer parcerias, porém enfraquecido pela escassez de recursos financeiros e humanos. A baixa medida de poder dos pescadores está ligada à representação nas arenas de pesca, capacidade de acessar recursos materiais e conhecimento sobre legislação.
O presidente da Associação dos Moradores de Trindade (AMOT) argumentou que para que os pescadores ganhem mais espaço e poder para
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contribuir na tomada de decisões sobre a pesca artesanal de Paraty é preciso que eles tenham sua categoria reconhecida. Segundo ele:
O Governo tem que saber que esse cidadão depende daquilo ali, depende daquela atividade, ele tem que ser reconhecido no caso de Trindade, a primeira coisa é sermos reconhecidos aqui, que esse nativo daqui é caiçara. Ele usa isso aí [se referindo aos recursos pesqueiros] há séculos, então tem que ser respeitado isso.
A atuação da ABAT esteve mais relacionada à defesa dos interesses dos barqueiros que conduzem turistas em Trindade, nos anos entre 2010 e 2011, do que propriamente da pesca. Durante esses anos, a ABAT não participou das reuniões dos Acordos de Pesca porque, de acordo com o Presidente da Associação na época, a ABAT não foi formalmente convidada a participar. Na época quem transmitia as informações sobre os Acordos para os pescadores de Trindade era a liderança local dos pescadores, a que me refiro acima.
A Colônia de Pescadores se encontra numa posição de pouco poder, devido à escassez de recursos, mas também pela fraca representação dos interesses dos pescadores nas arenas de pesca e pela atuação inexpressiva na construção de parcerias, quer seja com organizações do governo ou não governamentais.
3.5. DISCUSSÃO
As arenas de pesca de Paraty têm como protagonistas o governo federal, representado pelo ICMBio, IBAMA e MPA e os pescadores. Embora este capítulo trate apenas dos pescadores de Trindade, os resultados aqui
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apresentados servem de referência para todos os pescadores artesanais de Paraty, a exceção dos pescadores de arrasto de camarão36.
A pesca artesanal de Paraty é gerida por um sistema centralizado no governo federal, onde IBAMA, ICMBio e MPA têm o poder para implementar ações no nível local e municipal. Há três aspectos que influenciam essa situação. O primeiro diz respeito à interdependência funcional (Young 2002) das três organizações federais. Cada uma delas tem suas jurisdições, instituições e áreas de atuação claramente definidas no nível federal e seus técnicos estão legitimados a implementar ações no nível local e a tomar decisões baseadas nas missões de suas organizações. Young (2002) atesta que essa separação funciona no nível superior longe de onde as ações são implementadas e regras devem ser cumpridas, mas no nível local, os afetados expressam suas divergências e críticas a respeito da atuação fragmentada dessas organizações. Young (2006) sugere a integração de ações entre organizações situadas no mesmo nível jurisdicional e que atuam na mesma área como um caminho para lidar com as incongruências que se manifestam no nível local. No entanto, ele credita às organizações governamentais que atuam na gestão de recursos naturais a atitude de resistência à integração por não abrirem mão de suas jurisdições e poder. Este entrave também é discutido por Poteete (2012) nas interações institucionais como sendo um problema das organizações do governo em reconhecer o papel de outras organizações, mantendo-se presas em seus mandatos e posições de disputa e competição em relação à atuação e implementação de suas próprias ações.
O segundo aspecto está ligado à autoridade do governo federal em decidir sobre as ações implementadas no nível local sem a participação dos atores locais, como no caso da gestão das Unidades de Conservação pelo ICMBio. Quando as decisões são tomadas longe de onde as ações são implementadas, o risco dos usuários de recursos naturais não legitimarem essas ações é grande,
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Não incluo nessa totalidade de pescadores, os que estão ligados ao arrasto do camarão porque formam um grupo grande e diverso, com problemas e desafios que se diferenciam dos pescadores de canoa e bote de alumínio que pescam próximo à costa.
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criando um padrão de relação entre usuários e governo baseado no conflito e no descumprimento de regras (McCay e Jentoft 1996, Krishnarayan 2005, Young 2006, Marshall 2008, Nagendra e Ostrom 2010). O caso da indefinição de um acordo entre pescadores de Trindade e ICMBio para a regulamentação da pesca realizada em Trindade, dentro da área do PARNA da Serra da Bocaina, traz à tona o conflito gerado pela aplicação de uma lei federal de restrição da pesca em desacordo com a visão dos pescadores sobre o seu direito aos territórios de pesca usados por gerações de pescadores.
Essa problemática remete ao Princípio da Subsidiaridade que atesta que as decisões num sistema político sejam tomadas o mais próximo da ação, onde está o cidadão, garantidas as legislações, serviços, estruturas e condições efetivas de operacionalização no nível da ação pelo Estado (Jordan 2000, Berkes 2002, Young 2002, Jentoft 2003, Bavinck e Jantoft 2011). Nesse caso, as organizações que atuam em níveis mais abrangentes têm o dever de facilitar a descentralização e resolver deficiências institucionais nos seus diversos níveis de influência abaixo (Jentoft 2003). A noção de subsidiaridade se originou no pensamento político e legal e tem raízes na Igreja Católica, na União Europeia37 e no movimento da sociedade civil contra a globalização (Bavinck e Jentoft 2011). A ideia de subsidiaridade se refere ao relacionamento entre unidades políticas de níveis superiores e inferiores e à forma como a responsabilidade por funções da sociedade (e.g. o cuidado de crianças) devem ser distribuídas numa hierarquia. Este Princípio considera a necessidade de políticas sintonizadas com o nível local, sem desconsiderar a necessidade de macropolíticas que somente o Estado é capaz de implementar. No nível local, a adequação de políticas a temas
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O Princípio da Subsidiaridade é um dos pilares constitucionais da União Europeia e foi introduzido na Comunidade Européia no final da década de 1980 por iniciativa do Parlamento Europeu, Inglaterra e Alemanha, em resposta ao temor de centralização de poderes por países membros da Comunidade Européia. Este princípio foi formalizado, em 1992, pelo Tratado de Maastricht, que marca a unificação econômica e política da Comunidade Européia. Posteriormente ele foi elaborado em forma de Protocolo, no Tratado de Amsterdam em 1997 (Follesdal, 1998). O artigo A de abertura do Tratado de Maastricht diz que “cria a mais forte união entre o povo da Europa, onde as decisões são tomadas o mais próximo possível de onde está o cidadão, de acordo com o Princípio da Subsidiaridade” (Jordan, sem data).
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específicos é favorecida pelo conhecimento gerado localmente e a capacidade de gerenciar detalhes não captados por gestores que atuam a partir de organizações do nível nacional (op.cit).
Seguindo a lógica do Princípio da Subsidiaridade, em 2008 foi elaborada uma Declaração durante o Workshop da Sociedade Civil, realizado como preparação para a I Conferência Mundial sobre a Pesca de Pequena Escala, que cita em três de seus artigos ações que estão em consonância com o princípio: a solicitação de direitos de acesso e gestão de territórios de pesca locais ou tradicionais, a concessão prioritária do direito à pesca na Zona Econômica Exclusiva aos pescadores de pequena escala e a proibição da pesca industrial em águas costeiras (Bavinck e Jentoft 2011).
Como posto anteriormente, a centralização das decisões, das responsabilidades e do poder no nível federal afeta diretamente o padrão de interação entre o governo e pescadores de Paraty. A aplicação do Princípio da Subsidiaridade na realidade de gestão da pesca de Paraty funcionaria como um mecanismo de proteção das instituições locais em relação à autoridade imposta pelas organizações federais e daria a chance da distribuição de competências e responsabilidades, hoje centralizadas com gestores do nível federal, contribuindo inclusive para diminuir as assimetrias de poder.
A inexistência de espaços deliberativos para tratar a questão da pesca de Paraty integrada à gestão das Unidades de Conservação é o terceiro aspecto que marca o traço centralizador dos stakeholders do governo federal. Desde o início da década de 2000, quando as UCs da região começaram a implementar ações e a institucionalizar os seus conselhos, em um trabalho contínuo, o ICMBio consolidou sua atuação em Paraty. Através dos Conselhos Consultivos das UCs, criaram-se importantes espaços de diálogo entre ICMBio, usuários de recursos naturais e outros setores da sociedade civil, o que vem fortalecendo a interação entre atores e criando condições de cooperação, assim como evidenciando os conflitos entre ICMBio e pescadores.
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Pinkerton (2003) enumera diversos aspectos que agem sobre sistemas de cogestão maduros e efetivos. Entre eles, a autora chama a atenção para o papel central do governo como parceiro e apoiador do processo, o que inclui a garantia de estrutura jurídica, ações de mediação entre stakeholders, nivelamento de poder e apoio técnico e financeiro. Do outro lado, pescadores precisam estar representados por instituições que representem seus interesses e guie decisões coletivas, só assim estarão empoderados para agir por um interesse em comum. Esse argumento remete tanto à necessidade de mudança de atitude do governo federal quanto à necessidade de empoderamento dos pescadores.
A representação dos pescadores nas arenas de pesca é um ponto nevrálgico nas relações de poder com o governo. De acordo com os pescadores de Paraty, a melhoria de sua representação como classe profissional e com influência política sobre a pesca depende da regularização dos registros dos pescadores e licenças de pesca junto ao MPA, de uma melhor representação feita pela Colônia de Pescadores de Paraty e do reconhecimento dos direitos históricos e tradicionais de acesso e uso de recursos naturais pelo governo federal. Pinkerton (2003) argumenta que para que haja uma gestão colaborativa de fato não somente os direitos de acesso e uso a recursos pesqueiros devem ser garantidos, mas também e em igual importância, os direitos de participação em decisões que afetam o uso dos recursos nos diversos níveis de jurisdição.
A demanda de usuários de recursos pesqueiros por modelos de gestão com maior participação pública geralmente está ligada à insatisfação com as organizações do governo ou com sistemas de gestão centralizados nas decisões do governo (Jentoft 2007). A literatura está bem representada por discussões sobre modelos de gestão de recursos pesqueiros e a transição de modelos top- down, centralizados e baseados no manejo do recurso para modelos de gestão mais colaborativa como um caminho promissor para garantir resultados de conservação dos recursos naturais e de melhoria de qualidade de vida de comunidades que dependem da pesca de pequena escala (Borrini-Feyerabend et
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al. 2004, Pomeroy e Rivera-Guieb 2006, Berkes 2006, Jentoft 2007, Olsson et al. 2007, Evans e Andrew 2011, Pomeroy 2011, Zurba et al. 2012). A Figura 3.2. propõe um caminho de transição da condição atual da gestão da pesca em Paraty, com decisões centralizadas no governo para um modelo mais colaborativo e descentralizado. SITUAÇÃO ATUAL Decisões centralizadas no governo federal SITUAÇÃO DESEJADA Decisões tomadas próximo das ações Criação de arenas com:
• integração entre conhecimentos • atuação de organizações-ponte • formação de redes de trabalho • facilitação para negociação • construção de confiança
• busca de visões e interesses comuns
GOVERNO PESCADORES
ONGs GOVERNO
PESCADORES ONGs
Figura 3.2. Transição da situação atual de gestão da pesca em Paraty, com decisões centralizadas no governo federal, para um modelo de gestão com decisões tomadas coletivamente entre governo, pescadores e ONGs, próximas do nível de implementação da ação. Figura adaptada de Young (2002) e Berkes (2009b)
A construção de um sistema de gestão mais colaborativo, participativo e que integre a pesca artesanal e as Unidades de Conservação em Paraty necessita de ingredientes que desafiam a condição dos stakeholders da pesca de Paraty. O desenvolvimento de parcerias, lideranças, redes de trabalho cooperativas e de organizações-ponte é essencial para a construção de sistemas de gestão colaborativos (Pinkerton 2003, Olsson et al. 2007, Berkes 2007a, 2009, Gutierrez et al. 2011, Zurba et al. 2012). Olsson et al. (2007) e Zurba et al. (2012) mostram com casos da Suécia e Austrália, a importância da iniciativa e capacidade de organizações locais em promover essa mudança, assim como da vontade do governo em dar abertura para a construção de sistemas de cogestão. Nesses casos, o sucesso do desenvolvimento de sistemas de gestão colaborativa depende da (i) existência de stakeholders locais com força para conectarem com os níveis acima, (ii) formação e fortalecimento de parcerias e redes de trabalho, (iii) atuação de lideranças e organizações-ponte, (iv) disponibilidade de recursos
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financeiros, (v) acesso à informação, (vi) produção de conhecimento, (vii) abertura do governo em compartilhar poder e (viii) confiança necessária para trilhar um novo caminho de gestão.
Para que um processo de mudança seja deflagrado nesse sentido, são muitas as ações que podem ser executadas, como a realização de workshops sobre cogestão; a busca de apoio político nos diversos níveis e órgãos do governo para o desenvolvimento de sistemas de cogestão; a divulgação sobre a vontade de se construir um processo de cogestão e a criação de arenas participativas para que os seus atores interajam com igualdade de condições. Além de ações, algumas estratégias podem ser adotadas para o fortalecimento das conexões entre os stakeholders, como a construção de uma visão comum sobre a pesca artesanal e a gestão das Unidades de Conservação, a colaboração com vistas à conservação ambiental, a integração de diferentes tipos de conhecimento (local, técnico e acadêmico), o envolvimento de pessoas que ajudem a mudar a atitude de grupos e organizações e o compartilhamento de informações. Essas e outras ações e estratégias são indicadas para desenvolver as funções de organizações- ponte na construção de relações e processos em sistemas de cogestão (Tabela 3.4).
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Tabela 3.4. Fatores que dificultam o desenvolvimento das funções de organizações-ponte e ações e estratégias para superar essas dificuldades, de acordo com a realidade de conexão entre os stakeholders da pesca artesanal de Paraty (baseado em Olsson et al. 2007)
Fatores que dificultam o desenvolvimento de organizações-
ponte
Ações e estratégias para superar essas dificuldades
Fatores situacionais
Assimetrias de poder
- Uso de abordagens ecossistêmicas para ajudar stakeholders perceberem a necessidade de trabalharem em colaboração com vistas a um objetivo comum
Falta de comunicação e confiança
- Organização de encontros entre os stakeholders para melhorar as relações pessoais e a comunicação para construir confiança;
- Promover interações contínuas entre os stakeholders Problemas ligados ao
conhecimento usado em decisões
- Reconhecimento e integração de diferentes tipos de conhecimento (local, técnico e acadêmico)
Divergências que afastam stakeholders
- Construção de visão de futuro sobre a pesca artesanal e gestão das Unidades de Conservação com todos os stakeholders;
- Identificação de problemas e objeivos comuns aos stakeholders;
- Envolvimento de pessoas que podem ajudar a mudar a atitude de grupos e organizações
146 Fatores que dificultam o
desenvolvimento de organizações- ponte
Ações e estratégias para superar essas dificuldades
Fatores processuais
Resistência ao modelo de gestão colaborativa
-Início com pequenas iniciativas, com resultados rápidos e pequenos;
- Criação de incentivos para ações (e.g. apoio do governo, recursos para ação);
- Escolha de problemas a serem trabalhados que possam incentivar a construção de confiança e parcerias;
- Identificação de capacidades individuais que podem contribuir em processos colaborativos
Dificuldade em manter o envolvimento de
stakeholders
- Definição de problemas a serem geridos com todos os stakeholders; - garantia de compartilhamento de informações entre todos os stakeholders; - Síntese e disponibilização de múltiplas fontes de conhecimento a todos
Fatores do contexto
social
Divergências em relação a regras e normas
- Uso de diferentes metodologias para falar sobre a integração entre conservação ambiental, desenvolvimento local e qualidade de vida
Polarização de
posicionamentos (e.g. pescadores e governo)
- envolver pessoas-chave para iniciarem a gestão de problemas específicos
Atuação de forças políticas
- busca permanente de apoio político nos diversos níveis e órgãos do governo;
- comunicação da proposta de cogestão;
147 Fatores que dificultam o
desenvolvimento de organizações-