O poder público, a legislação brasileira e o IBGE

No Brasil, a definição do perímetro urbano é de competência municipal. Cabe ao município regulamentar e definir a área que será declarada como urbana. Também no país, a Legislação, Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, dispõe sobre as diretrizes e normas do que deve ser considerado e definido como urbano, porém, o poder local através da câmara municipal é o responsável pela definição do perímetro urbano municipal, aprovado em forma de Lei, que constará as informações referentes às normas de uso e tributos como, por exemplo, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana- IPTU.

Em conformidade com a Lei n. 5.172, os critérios utilizados para definir a zona urbana e a arrecadação do IPTU são:

Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por

119 natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

Como se pode ver, toda sede de município é cidade no Brasil, ou melhor, área urbana. O IBGE considera a legislação municipal em vigor, na data da realização do censo, em que a área urbana corresponderá às sedes municipais (cidades), às vilas (sedes distritais) ou às áreas urbanas isoladas sendo as demais áreas, as que não se enquadrarem neste critério, áreas rurais41. Essa assertiva constitui a base territorial da distribuição dos dados quanto às informações referentes e alocados por tipo ou situação: urbano e rural. As informações coletadas pelo IBGE são atualizadas a cada dez anos. Não há atualizações durante esse intervalo intercensitário, mesmo que haja alterações na legislação municipal quanto à definição do perímetro urbano.

No entanto, desde 1991 o IBGE adotou outras unidades, na escala intra- municipal, quanto à classificação dos setores censitários42 divididos em situação urbana e situação rural segundo a tipologia a seguir.

Situação urbana43:

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Nas áreas rurais cabe a União recolher o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR cuja declaração anual é realizada pelo proprietário.

42 _{Setor Censitário “é a unidade territorial de controle cadastral da coleta, constituída por áreas}

contíguas, respeitando-se os limites da divisão político administrativa, dos quadros urbano e rural legal e de outras estruturas territoriais de interesse, além dos parâmetros de dimensão mais adequados à operação de coleta” (IBGE, 2010).

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A situação urbana considera a legislação municipal e nos casos de indefinição ou inexistência de legislação são realizados acertos e reuniões com representantes do poder local e os técnicos do IBGE para a definição do perímetro urbano do município. Disponível em :https://www.bme.ibge.gov.br/app/adhoc/index.jsp

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1) Área urbanizada de cidade ou vila – Áreas legalmente definidas como urbanas e caracterizadas por construções, arruamentos e intensa ocupação humana; áreas afetadas por transformações decorrentes do desenvolvimento urbano e aquelas reservadas à expansão urbana;

2) Área não-urbanizada de cidade ou vila – Áreas legalmente definidas como urbanas, mas caracterizadas por ocupação predominantemente de caráter rural; 3) Área urbana isolada – Áreas definidas por lei municipal e separadas da sede municipal ou distrital por área rural ou por outro limite legal;

Situação rural:

4) Aglomerado rural de extensão urbana – Setor rural situado em assentamentos situados em área externa ao perímetro urbano legal, mas desenvolvidos a partir de uma cidade ou vila, ou por elas englobados em sua extensão;

5) Aglomerado rural isolado (povoado) – Setor rural situado em aglomerado rural isolado sem caráter privado ou empresarial, ou seja, não vinculado a um único proprietário do solo (empresa agrícola, indústria, usina etc.), cujos moradores exercem atividades econômicas no próprio aglomerado ou fora dele. Caracteriza-se pela existência de um número mínimo de serviços ou equipamentos para atendimento aos moradores do próprio aglomerado ou de áreas rurais próximas; 6) Aglomerado rural isolado (núcleo) – Setor rural situado em aglomerado rural isolado, vinculado a um único proprietário do solo (empresa agrícola, indústria, usina etc.), privado ou empresarial, dispondo ou não dos serviços ou equipamentos definidores dos povoados;

7) Aglomerado rural isolado (outros aglomerados) – Setor rural situado em outros tipos de aglomerados rurais, que não dispõem, no todo ou em parte, dos serviços ou equipamentos definidores dos povoados, e que não estão vinculados a um único proprietário (empresa agrícola, indústria, usina etc.);

8) Zona rural, exclusive aglomerado rural – Área externa ao perímetro urbano, exclusive as áreas de aglomerado rural.

A título de exemplo, a análise dos mapas referentes à tipologia dos setores censitários da RMNatal nos anos de 2000 e 2010 (Mapa 09 e 10) apresenta diferenças consideráveis e questionáveis em relação a situação urbana. Em 2000 (Mapa 09), a RMNatal não apresentava nenhuma área urbana do tipo 2, ou seja,

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áreas legalmente definidas como urbanas, mas caracterizadas por ocupação predominantemente de caráter rural. O município de Natal apresenta-se como urbano (situação 1) em todo seu território44. Nas demais áreas, além das sedes administrativas dos municípios, apenas Parnamirim e Nísia Floresta há áreas com situação urbana. Nesse quadro há o predomínio de vastas áreas rurais na RMNatal.

Nos anos 2010 (Mapa 10), registra-se um aumento da área urbana das sedes administrativas dos municípios e na área litorânea, que se apresenta como uma faixa contínua entre os municípios de Extremoz a Nísia Floresta. O município de Parnamirim passa a ter a mesma condição de Natal, ampliando a situação urbana para todo o seu território. No município de São Gonçalo do Amarante observa-se alterações significativas em relação aos anos 2000, apresentando 03 espaços descontínuas na situação 01e parte de seu território (limítrofe a Natal, Extremoz e Ceará-Mirim) na situação 02. Percebe-se que os arranjos estatísticos oficiais sofrem ajustes de ordem técnica e jurídica constantes nas legislações municipais, inclusive nos limites dos municípios em que nota-se perda de território na capital em 2010.

No caso de Natal, em 2002, a perda de um trecho de seu território na porção noroeste para o município de São Gonçalo se deu devido à demarcação dos limites desse município que, através da Lei 8.246 de 2002, fixou seus limites incorporando um trecho que até então pertencia a Natal. No entanto, o município de Natal solicitou impugnação da referida Lei abrindo processo na Procuradoria Geral da República, propondo pedido de ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ao Supremo Tribunal Federal (STF), que em 201345 julgou improcedente o pedido.

Nos demais municípios, em especial Vera Cruz e Monte Alegre, foram realizados atualizações na base territorial dos polígonos dos municípios advindos do

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A partir do Censo de 2000. No Censo de 1991 o município de Natal ainda não era totalmente urbano, nesse sentido verifica-se que o município possuía 443 pessoas registradas como população rural e 606.315 urbanas conforme as estatísticas oficiais do Censo daquele ano.

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Inicialmente o processo foi arquivado provisoriamente, pois o Procurador Geral da República alegou a existência de ADI‟s em jurisprudência no STF. No entanto, em 30 de outubro de 2013, o Ministro Roberto Barroso negou o seguimento de recurso extraordinário conforme Agravo de Instrumento 700400 (2013, p. 3) “Não deixo de observar que os embargos do recorrente foram

acolhidos para o fim de constar do acórdão a afirmação de que „a Lei estadual nº 8246/2002 não padece de inconstitucionalidade, em função da prescindibilidade de estudos da viabilidade municipal e de consulta prévia às populações envolvidas, para a definição dos limites do Município de São Gonçalo do Amarante.‟ De toda forma, destaco que a lei impugnada restringiu-se a definir os contornos territoriais aplicáveis aos municípios limítrofes, de modo que o art. 18, § 4º, da Constituição Federal é absolutamente inaplicável ao caso”.(Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/). Vale ressaltar que a área territorial em discussão possui uma indústria de bebidas instalada, sendo a disputa pela arrecadação do ICMS fator importante na delimitação e incorporação da área pelos municípios.

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refinamento e melhorias das geotecnologias. As alterações são realizadas em consonância legal e institucional sendo apresentadas por comissão formada de técnicos do IBGE e discutidas pelos órgãos competentes da gestão municipal.

Os arranjos estatísticos desenvolvidos pelo IBGE são os referenciais mais utilizados no âmbito da academia e da gestão dos municípios. Apesar das limitações e das especificidades presentes nos territórios, vários pesquisadores como Veiga (2004) e, Graziano da Silva (1999) questionam os critérios utilizados e apontam redimensionamentos dos dados, que disseminam um mundo cada vez mais urbano, e a desvalorização e/ou quase fim do mundo rural. Em recente pesquisa46 (2015), o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) indicou que 36% da população brasileira é rural, contrapondo as informações divulgadas pelo IBGE que indicam que 16% da população brasileira é rural. A pesquisa realizada utilizou critério sociológico na definição do rural, pois como foi visto a legislação brasileira apenas trata do urbano e o rural é definido por exclusão, ou seja, daquilo que não é urbano. De acordo com a coordenadora da pesquisa, Tânia Bacelar, se faz necessário ter dimensões claras da ruralidade para o desenvolvimento de políticas públicas adequadas para os moradores de tais espaços. Os resultados da pesquisa destacam a diferença no estilo de vida da população e em suas relações sociais na definição da ruralidade. Ainda segundo a pesquisa, os municípios brasileiros com menos de 5 mil habitantes deveriam ser considerados rurais.

Contudo, o rural também pode ser entendido como “modo de vida” que, segundo Wanderley (2000), deve ser compreendido como uma relação específica daqueles que lidam diretamente com a natureza, das relações com o seu trabalho e do seu habitat.

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Pesquisa apresentada em 09 de março de 2015 na Esplanada dos Ministérios, realizada em parceria com o MDA, Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Mpog) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

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Mapa 09: Distribuição e situação dos setores censitários da RMNatal em 2000.

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Mapa 10: Distribuição e situação dos setores censitários da RMNatal em 2010.

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Outra questão importante diz respeito aos trechos em transição, ou melhor, ao periurbano ou áreas de transição que não constam nas legislações e necessitam de ordenamento e olhar atento dos planejadores. Tais áreas constituem, especialmente nas regiões metropolitanas, espaços de reserva de valor para expansão urbana ou do imobiliário urbano ou áreas de recursos naturais importantes para manutenção da sociedade como: aquíferos e lençóis de água, que muitas vezes são os componentes da rede de abastecimento de água potável para a sociedade (MIRANDA, 2008).

Miranda (2008) defende que são nessas áreas que estão presentes os recursos naturais mais significativos para o equilíbrio ambiental e para os sistemas de infraestrutura urbana. A autora também chama à atenção para a ausência de referenciais técnicos e de normas que possam dar suporte a questão das áreas de transição rural-urbana no Brasil.

As áreas de transição rural-urbana não foram objeto direto do planejamento municipal, mas foram fortemente impactadas pelas políticas implementadas na metrópole. Na medida em que os usos urbanos ultrapassaram os limites institucionais, têm gerado uma nova demanda de parâmetros e instrumentos de planejamento, a qual solicita a revisão dos marcos regulatórios existentes, principalmente nas áreas de transição rural-urbana, onde as sobreposições são mais conflituosas. Tal desafio terá de ser enfrentado pelos planejadores brasileiros que, tradicionalmente preocupados com a metrópole, não tem conseguido planejar de forma integrada os territórios intra-metropolitanos e sua interface rural-urbana. (MIRANDA, 2008, p. 28)

Em relação à delimitação da zona urbana, observa-se que a legislação determina critérios, mas deixa “brechas” para que os legisladores interpretem e determinem a zona urbana à conveniência do poder municipal. O perímetro urbano é expandido muitas vezes para áreas rurais ou áreas de transição (periurbano) como as de expansão urbana. No caso das áreas rurais cabe ao INCRA avaliar e regular a situação do imóvel rural47quanto a sua incorporação48 em zona urbana.

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O imóvel rural refere-se segundo a Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra), e a Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, “prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua

localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada”. Destaca-se que o imóvel rural poderá localizar-se em área urbana, mas continuará pagando

o ITR - Imposto Territorial Rural – tributação arrecadada pela União.

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Vale destacar que se encontra em tramitação o projeto de Lei no Senado n. 00388, de autoria do Senador Acir Gurgacz, que visa suprimir a participação do Instituto Nacional de Colonização e

126 3.2 As RMs, os Aglomerados Urbanos e os instrumentos de planejamento urbano

No caso das regiões metropolitanas o cenário é complexo, pois os instrumentos normativos e os conselhos 49 metropolitanos instituídos, quando existentes, muitas vezes são inoperantes. A pesquisa do IPEA (2013) faz um balanço sobre os 40 anos de RMs no Brasil e descreve que a principal justificativa apontada para a ausência de gestão metropolitana é explicada pelo vazio jurídico deixado após a CF de 1988.

Portanto, se faz necessário avançar, ir além de instituir planos de ação integrada, e partir para ações compartilhadas de gestão e planejamento metropolitano. Nesse sentido ainda há muito a fazer. Sobre a temática, Clementino (2008,sp) afirma:

A questão do planejamento das áreas metropolitanas no Brasil continua sendo um problema a ser enfrentado. A correção do distorcido pacto federativo brasileiro tem necessariamente de passar pelo devido reconhecimento da natureza e identidade das áreas metropolitanas – o que somente pode se dar de maneira firme. Apesar de não haver receita pronta para a superação desses limites, sugerimos que o pressuposto básico para a mudança desta situação está num mínimo de um consenso em torno de um plano de desenvolvimento regional e urbano - desenvolvimento metropolitano.

As regiões metropolitanas apresentam problemas comuns, ações efetivas de um planejamento metropolitano que precisa avançar para além da esfera dos diagnósticos e planos. No caso da RMNatal, o plano metropolitano tornou-se apenas um documento (CLEMENTINO, 2015), pois a ausência de ações e da gestão integrada nas RMs tem comprometido a qualidade do meio ambiente e, consequentemente, da reprodução da vida da população que vive nessas regiões, seja na zona urbana, rural ou periurbano. Portanto, o que importa é saber qual é o

Reforma Agrária (INCRA) no parcelamento do solo urbano cabendo unicamente aos municípios tal competência. Caso a Lei seja aprovada, o poder municipal definirá o parcelamento do solo urbano dos imóveis rurais fortalecendo a decisão exclusiva do poder executivo municipal e de seus órgãos gestores que deverão assim fazê-lo em consonância com as Leis municipais que dizem respeito ao Parcelamento do solo e do Plano Diretor.

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A criação de Conselhos metropolitanos no âmbito institucional é um mecanismo que visa assessorar a gestão metropolitana no que se refere aos seus interesses comuns. Os conselhos metropolitanos podem ser de natureza discursiva, consultiva e deliberativa obedecendo às normas aprovadas e estabelecidas por Lei estadual.

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grau de comprometimento dos recursos naturais no território e, assim, melhor geri- los.

No tocante ao aspecto institucional, destaca-se que os mecanismos legais para a gestão do território são realizados no âmbito municipal, de competência deste, a definição do perímetro urbano, da área de expansão urbana e da área rural. O ordenamento territorial e os instrumentos jurídicos como os Códigos de Postura, as Leis Orgânicas Municipais, e mais recentemente, os Planos Diretores compõem as normas e as definições disciplinadoras de suma importância para a gestão dos territórios, porém necessitam de articulação regional, pois muitos de tais documentos são construídos e pensados de forma isolada.

Com a aprovação do Estatuto das Metrópoles (Lei 13.089/2015), as regiões metropolitanas e aglomerados urbanos deverão elaborar um plano de desenvolvimento integrado que deverá ser aprovado por lei estadual. No Estatuto das Metrópoles, observadas às diretrizes do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) e das normas gerais de contratação de consórcios (Lei 11.107/2005), foi inserido os seguintes instrumentos para o desenvolvimento urbano integrado, conforme Art. 9°

“I – plano de desenvolvimento urbano integrado; II – planos setoriais interfederativos;

III – fundos públicos;

IV – operações urbanas consorciadas interfederativas;

V – zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos na Lei no10.257, de 10 de julho de 2001; VI – consórcios públicos, observada a Lei no _{11.107, de 6 de abril} de 2005;

VII – convênios de cooperação; VIII – contratos de gestão;

IX – compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana

X – parcerias público-privadas interfederativas”.

Nesse sentido, o Estatuto das Metrópoles (Lei 13.089/2015) traz diretrizes importantes no que se remete as regiões metropolitanas e os aglomerados urbanos, em que o PD deverá ser compatível com o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI). Cabe durante o processo de elaboração do PDUI a participação da sociedade, previsto e assegurado na lei: a publicidade, as audiências públicas e o acompanhamento do Ministério Público.

No tocante ao planejamento, destaca-se que a RM institucionalizada não possui Plano Diretor Metropolitano e as metas e ações definidas no PEDS (2006)

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não foram efetivadas, ou não saíram do papel. Vale ressaltar que no campo técnico essa questão não é recente, pois foram elaboradas tentativas de projetos para promoção do desenvolvimento integrado para os municípios de Natal, Parnamirim, Macaíba, São Gonçalo do Amarante e Extremoz, documentos elaborados em 1977 e em 1988respectivamente: Plano de Desenvolvimento Regional e Urbano da Grande Natal, elaborado pelo urbanista Luís Forte Neto, e o Plano de Estruturação do Aglomerado Urbano de Natal, elaborado pelo escritório do arquiteto Jaime Lerner (CLEMENTINO, 2007). Os documentos foram encomendados pelo governo estadual em virtude do crescimento de Natal e dos municípios vizinhos e da necessidade de ações integradas para estruturação da área e de seus eixos de expansão.

Nas RMs e aglomerados urbanos são necessários mecanismos de cooperação, consórcios e convênios entre os municípios, fatores que ainda se constituem como desafios, pois como indica o IPEA (2013), à inexistência de normas e de instrumentos de gestão na maioria das RMs é um entrave, pois são necessários conselhos metropolitanos e financiamento para resolução de problemas comuns. Não é nosso alvo enveredar pela governança metropolitana, mas não podermos deixar de registrar algo tão importante que caracteriza as metrópoles e os aglomerados urbanos brasileiros.

No caso da RMNatal institucionalizada, traçaremos um breve retrospecto no que se refere aos planos de ordenamento territorial e as áreas de proteção e suas relações como processo de urbanização de Natal e da RMNatal, que precedem a formação do tecido urbano contemporâneo.

Vale ressaltar que o território da RMNatal apresenta diversas potencialidades e também fragilidades do ponto de vista ambiental, que possuem relação direta com a urbanização e com o avanço destapara as áreas rurais e áreas verdes, alterando o conteúdo e a forma dos espaços, com ocupações fragmentadas e dispersas em que as áreas verdes e o contato com a natureza passa a ser um atributo mercadológico na venda de moradias.

129 3.2 Os planos de ordenamento territorial e a formação de áreas de proteção

na RMNatal

Nos anos de 1970, no âmbito mundial, são discutidas questões ambientais, entre elas a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. A Conferência de Estocolmo – Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, é considerada um marco do debate sobre a temática no contexto global50. No Brasil, a questão do meio ambiente começou a ser tratada