O primeiro instituto da tutela da probidade administrativa

2.1.1.1.O surgimento da Ação Popular

Alguns autores encontram indícios históricos da ação popular, e consequentemente da ação coletiva, no Direito Romano. De acordo com Arnaldo Rizzardo, havia interesses inerentes à res communes omnium que comportavam a actio romana, apesar de que sempre era necessária a presença concomitante de um interesse individual.¹⁰³

103 Em sua análise histórica o autor verificou que a “a actio popularis destinava-se sobretudo para a defesa do interesse público e dos bens sacros, embora fosse de cunho privado, tendo caráter preponderantemente penal,

Por outro lado, “embora a actio romana exigisse, a princípio, um interesse pessoal e direito a ser exercido pelo titular do direito, as demandas populares eram admitidas com exceção a princípio ou regra geral, posto que por meio delas o cidadão perseguia um fim altruísta, de defesa de bens e valores de maior importância para a própria comunidade”, conforme destacou Ricardo de Barros Leonel.¹⁰⁴

No ordenamento jurídico brasileiro, o conceito de ação popular foi inicialmente previsto na Constituição Imperial de 1824, mas se tratava, em verdade, de uma ação de natureza penal,¹⁰⁵ diferente do instituto atual.

A primeira Constituição Republicana de 1891 também não contemplou a ação popular, e, conforme relata Luzia Nunes Dadam, com o advento do Código Civil de 1916, passou-se a exigir a demonstração de uma vinculação direta e pessoal com o interesse posto em juízo, mesmo para a defesa do uso comum de bens públicos, o que limitava este tipo de pretensão.¹⁰⁶

A previsão inicial da ação popular nos moldes como hoje se entende deu-se somente através do art. 113, XXXVIII da Constituição da República de 1934, que estabeleceu que

“qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios.”

O instituto, contudo, teve curta duração, pois foi suprimido pela Constituição autoritária de 1937. Após o Estado Novo, foi reintroduzido pelo art. 141, § 38 da Constituição de 1946, no capítulo “Dos Direitos e das Garantias Individuais”, com a seguinte redação:

“Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das entidades autárquicas e

mas visando também uma finalidade inibitória de conduta. Lembram-se as ações contra a violação do sepulcro, contra aqueles que lançassem objetos na via pública, contra os que violavam editor pretorianos e contra os que abandonassem animais perigosos em locais públicos.” (RIZZARDO, Arnaldo. Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: GZ Ed., 2009, p. 7).

104 LEONEL, Ricardo de Barros. Manual de Processo Coletivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p.41.

105 CF/1824, art. 157: “Por suborno, peita ou peculato e concussão, haverá contra eles (juízes de direito e oficiais de justiça) a ação popular, que poderá ser intentada dentro de ano e dia pelo próprio queixoso ou por qualquer do povo, guardada a ordem do processo estabelecida em lei.”

106 DADAM, Luiza Nunes. Ação Popular: Controle jurisdicional e razoabilidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 38.

das sociedades de economia mista.” Ampliou-se, assim, sua proteção às entidades da Administração direta e indireta.

A despeito disso, a legislação regulamentadora do instituto só veio com a Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular), que curiosamente foi aprovada no contexto do golpe político de 1964 e na vigência dos Atos Institucionais, mas que vinha ao encontro dos propósitos dos militares de combate à corrupção na Administração Pública.

Inicialmente voltada à proteção repressiva do patrimônio econômico-material da Administração, a Lei nº 6.513/77 trouxe duas significativas alterações que redefiniram o instituto e seguem vigentes até os dias de hoje: 1) ampliou-se seu âmbito de proteção para a defesa de bens imateriais, sendo que a expressão “patrimônio público” do § 1º do art. 1º da lei passou a englobar “os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico”; 2) inclui-se o controle preventivo, tendo o § 5º do art. 4º da lei tornado cabível “a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”.

Conforme destacado por José Afonso da Silva, a ação popular “é também uma ação judicial porquanto consiste num meio de invocar a atividade jurisdicional visando a correção de nulidade de ato lesivo (...). Sua finalidade é, pois, corretiva, não propriamente preventiva, mas a lei pode dar, como deu, a possibilidade de suspensão liminar do ato impugnado para prevenir a lesão.”¹⁰⁷

A este respeito, vale relembrar a lição de Manoel Oliveira Franco Sobrinho, que em 1974 já afirmava que cabe um juízo de valor na apreciação da lesividade na ação popular, sendo possível exercer o controle da moralidade do ato administrativo. “É preciso analisar, todavia, o conteúdo da norma e o que a norma pretende na exatidão do que não permite. (...) A questão, portanto, não é simplesmente gramatical, mas de investigação da competência aliada à moralidade (seriedade) dos propósitos administrativos.”¹⁰⁸

Na sequência, a Constituição de 1988 consolidou a ação popular como uma “ação constitucional” ¹⁰⁹ no inciso LXXIII de seu art. 5º, integrante do capítulo dos “Direitos e

107 DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28 ed., São Paulo: Malheiros, 2007, p.462-463.

108 SOBRINHO, Manoel de Oliveira Franco. O controle da moralidade administrativa. São Paulo:

Saraiva, 1974, p. 201.

109 BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. Rio de Janeiro:

Renovar, 2002, p.179.

Deveres Individuais e Coletivos”, com a característica de um remédio para proteção de qualquer ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição: “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.”

Vê-se, portanto, que a Constituição cidadã, num movimento de reforço da cidadania, erigiu a ação popular como um instrumento de participação política¹¹⁰ e uma ação judicial voltada à defesa dos interesses da coletividade, o patrimônio público na sua concepção material e imaterial.

Na lição de José Afonso da Silva, “toda a ação popular consiste na possibilidade de qualquer membro da coletividade, com maior ou menor amplitude, invocar a tutela jurisdicional a interesses coletivos (...) O autor popular invoca a atividade jurisdicional, por meio dela, na defesa da coisa pública, visando a tutela de interesses coletivos, não de interesse pessoal. Por isso a incluímos aqui [garantias dos direitos coletivos] e não entre as garantias políticas.” ¹¹¹

É de se frisar, contudo, que naquele momento não existiam outros mecanismos de tutela coletiva da probidade administrativa no âmbito do Direito Administrativo Sancionatório, visto que se entendia que a legitimação ativa era exclusiva do cidadão (art. 5º, LXXIII, CF/88), sendo que o Ministério Público atuava somente como custos legis e assumia a titularidade da ação apenas na hipótese de desistência do autor popular (art. 6º, §4º c/c art. 9º da Lei nº 4.717/65).

2.1.1.2. A CF/88 e o novo sistema de defesa do patrimônio público

Esta concepção, contudo, foi superada pela Constituição de 1988 e pelo advento das leis da Ação Civil Púbica e da Improbidade Administrativa, que estabeleceram um novo

110 Nesse sentido: RAMOS, Elival da Silva. A ação popular como instrumento de participação política.

São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p.117.

111 DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo..., p.462-463.

sistema de defesa do patrimônio público, enquanto um direito difuso, com regras de competência e exigência de demonstração de representatividade adequada e pertinência temática dos legitimados ativos,¹¹² o que possibilitou a institucionalização dessa tutela.

No entanto, a legislação da ação popular seguiu inalterada, reafirmando a legitimação anômala e ilimitada de qualquer cidadão para a propositura de ações sancionatórias contra autoridades, sendo que a interpretação quanto ao seu espectro de proteção foi até mesmo ampliada, para abranger qualquer ato da Administração, até mesmo um ato do Presidente da República. ¹¹³

Assim, veja-se que, no âmbito material, os atos administrativos atacáveis por ação popular são extremamente amplos. Para além dos casos de nulidade dos atos administrativos, que, conforme art. 2º, alíneas a a e, da Lei nº 4.717/65, podem decorrer de qualquer vício de incompetência, do vício de forma, da ilegalidade do objeto, da inexistência dos motivos, do desvio de finalidade e de outros casos especificados no art. 4º da mesma lei, ainda é possível suscitar a anulabilidade de qualquer ato acima não previsto que cause lesão ao patrimônio público.

Neste ponto, é de se destacar que com o alargamento das hipóteses de cabimento da ação popular, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal¹¹⁴ passou a admitir o questionamento da moralidade administrativa sendo dispensável a exigência da demonstração da lesividade material, desde que demonstrada a ilegalidade do ato, entendimento este que foi recentemente referendado no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 824.781, com repercussão geral, de relatoria do Relator Ministro Dias Toffoli.¹¹⁵

112 LENZA, Pedro. Teoria geral da ação civil pública. 3. Ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p.166-167.

113 BARBOSA MOREIRA, J. C. A ação popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados “interesses difusos”. Temas de direito processual. São Paulo: Saraiva, 1977, p.110-123.

114 “Para cabimento da ação popular, basta a ilegalidade do ato administrativo a invalidar, por contrariar normas específicas que regem a sua prática ou por se desviar dos princípios que norteiam da Administração Pública, dispensável a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, não é ofensivo ao inc. LXXIII do art. 5º da Constituição Federal, norma esta que abarca não só o patrimônio material da entidade pública, como também o patrimônio moral, o cultural e o histórico.” (STF, RE nº 170.768, Relator Min. Ilmar Galvão, DJ de 7/4/99).

115 “Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por entender que é condição da ação popular a demonstração de concomitante lesão ao patrimônio público material. Desnecessidade. Conteúdo do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.

A superveniência da Lei da Ação Civil Pública e da Lei de Improbidade Administrativa, contudo, marcou a derrocada da tutela individual exaltada pela Lei da Ação Popular, em favor de uma tutela coletiva e por atores especializados, tendo atribuído o poder de agir a vários co-legitimados ativos: entes políticos, Ministério Público, entidades associativas e órgãos públicos.¹¹⁶

Portanto, apesar de ter passado a ocupar um papel cada vez mais secundário diante da atuação institucional, notadamente pelo bem estruturado Ministério Público brasileiro, a ação popular ainda vige com redação inalterada, e confere grandes poderes ao cidadão comum, ao tornar possível a judicialização de qualquer ato de qualquer autoridade, inclusive atos políticos do Executivo e atos legislativos do Parlamento.¹¹⁷

Não há dúvidas, contudo, que se trata de um instrumento que se insere no Microssistema de Combate à Corrupção Administrativa e, consequentemente, deve ter sua finalidade e interferência recíproca com outros instrumentos do microssistema repensada.