5. Os direitos humanos no plano internacional
5.6 O problema da inefetividade dos direitos humanos
A reflexão sobre a efetividade dos direitos humanos está no centro da temática deste trabalho, que envolve a operacionalização de mecanismos para a redução da vulnerabilidade de comunidades propensas ao deslocamento de pessoas por causas ambientais agravadas pelas mudanças climáticas.
As comunidades menos vulneráveis são aquelas em que, não obstante os riscos ambientais se apresentarem, contam com alto grau de resiliência, em razão dos recursos disponíveis, acesso a sistemas institucionais de proteção (como, por exemplo, serviços públicos efetivos), segurança, tecnologia, condições de vida e habitação adequadas, além da participação política que lhes possibilitem definição de prioridades e políticas públicas de proteção ambiental e de adaptação aos impactos das mudanças
125 climáticas. A vulnerabilidade é proporcional à efetividade de direitos humanos e os direitos sociais estão no centro desta relação.
Os direitos civis e políticos apresentam proteção mais forte, fundada em dispositivos vinculantes mais facilmente jurisdicionalizáveis, que lhes têm garantido maior efetividade. Os tratados internacionais de proteção, tais como a Declaração Universal de Direitos Humanos, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, a Convenção contra a Tortura, etc., apresentam dispositivos claros de proteção, que são reconhecidos e aplicados por tribunais internacionais. A violação de alguns dos direitos civis e políticos, como do direito à vida, da proibição de tortura, de penas e tratamentos desumanos ou degradantes, já ensejou, inclusive, ações de intervenção humanitária internacional, devido à natureza de jus cogens que lhes é reconhecida.
O Comentário Geral nº 6 da Comissão das Nações Unidas sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais interpretou de forma abrangente o direito à vida enunciado no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, considerando que este direito se estenderia além da integridade física de uma pessoa e incluiria direitos econômicos e sociais, tais como os direitos à saúde, alimentação e abrigo. Contudo, a efetivação de direitos civis e políticos em suas dimensões econômica, social e cultural é mais complexa e difícil.
Os direitos sociais foram reconhecidos em tratados internacionais de direitos humanos, sendo, portanto, vinculantes do ponto de vista jurídico. O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, complementado pelo Protocolo Facultativo de 2008, proclamou inúmeros direitos para a realização plena da dignidade da pessoa humana. Em âmbito regional, o Protocolo de São Salvador e a Carta de Banjul também preveem a proteção de direitos econômicos, sociais e culturais.
Contudo, garantir condições para a efetivação, a fim de que os direitos humanos sejam desfrutados por todas as pessoas, é muito mais difícil do que tão somente . Bobbio, há mais de 20 anos já chamava a atenção para o problema da inefetividade dos direitos humanos, particularmente no que concerne aos direitos sociais, ressaltando que o grande obstáculo aos direitos do homem nos dias atuais é a sua efetiva proteção:
126 com efeito, o problema que temos diante de nós não é filosófico, mas jurídico e, num sentido mais amplo, político. Não se trata de saber quais e quantos são esses direitos, qual é sua natureza e seu fundamento, se são direitos naturais ou históricos, absolutos ou relativos, mas sim qual é o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declarações, eles sejam continuamente violados.245
No caso Söering, que envolvia a extradição do Sr. Soering para os Estados Unidos, onde esperaria a execução de pena de morte, a Corte Europeia afirmou que a interpretação e a aplicação dos dispositivos da Convenção Europeia de Direitos Humanos deveria ser feita de modo a tornar seus direitos e garantias efetivos246. A garantia da máxima efetividade dos direitos humanos significa assegurar-lhes concretude e que não sejam meras normas programáticas. O caso Söering referia-se, contudo, à efetivação do direito à vida.
O artigo 1.1 da Convenção Americana de Direitos Humanos prevê que “os Estados-Partes nesta Convenção comprometem-se a respeitar os direitos e liberdades nela reconhecidos e a garantir seu livre e pleno exercício a toda pessoa que esteja sujeita à sua jurisdição”. Trata-se de obrigação de fazer, de concretização dos direitos humanos e de prevenção à sua ofensa, que não se restringe aos direitos civis e políticos. No caso Velásquez Rodríguez247, em que condenado o Estado hondurenho por desaparições de pessoas, a Corte Interamericana de Direitos Humanos estabeleceu que o Estado deve garantir o exercício dos direitos previstos na Convenção Interamericana. Contudo, este caso também não se referia à concretização de direitos sociais. Na prática, o que se verifica é o baixo grau de jurisdicionalização dos direitos sociais nas cortes internacionais.
Desde a sua assinatura, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos foi dotado de disposições de execução mais explícitas do que aquelas previstas no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e previu órgão para a
245BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus,
1992, p. 25.
246No original: “its provisions be interpreted and applied so as to make its safeguards practical and effective”.
Corte Europeia de Direitos Humanos. Caso Söering. Série A, n. 161, parágrafo 87.
247 Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez contra Honduras. Mérito.
127 fiscalização de sua implementação, criado diretamente pela própria Convenção. No que se refere ao Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais, de 1976, a criação do Comitê sobre Direitos Econômicos Sociais e Culturais só ocorreu em 1986, pelo Conselho Econômico e Social. Hoje, o monitoramento da implementação desse Pacto se dá por meio de relatórios que são encaminhados pelos Estados-Partes.
Isso não significa dizer que os direitos previstos no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais não apresentem natureza vinculante. O Comentário Geral nº 3 da Comissão das Nações Unidas sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais já reconheceu o caráter vinculante das obrigações previstas no Pacto, cabendo aos Estados satisfazer um núcleo mínimo de direitos socioeconômicos, como razão de ser da própria Convenção. A Comissão argumenta que sem a garantia desses direitos mínimos, o Pacto perde sua “raison d'être” e que, portanto, a falta de recursos não justificaria violações dos direitos econômicos, sociais e culturais.
O caráter vinculante dos direitos econômicos, sociais e culturais é entendido pela comunidade internacional a partir de uma perspectiva de progressividade enunciada pelo artigo 2º, §1º do Pacto Internacional, conforme se percebe da leitura do documento que ficou conhecido como Princípios de Limburgo sobre a implementação do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Não obstante tenha sido reconhecida a indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos, cabendo a mesma atenção e consideração aos direitos civis e políticos, econômicos, sociais e culturais, os Princípios de Limburgo consideraram que “alguns direitos podem ser jurisdicionalizados imediatamente, enquanto outros direitos podem ser jurisdicionalizados ao longo do tempo”248, em razão da progressividade dos direitos sociais. O artigo 1º do Protocolo
Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (“Protocolo de São Salvador”) também define que a concretização dos direitos sociais será progressiva, levando em conta o grau de desenvolvimento de cada país:
248 Nações Unidas. Princípios de Limburgo sobre a implementação do Pacto Internacional de Direitos
128 Os Estados Partes neste Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos comprometem‑se a adotar as medidas necessárias, tanto de ordem interna como por meio da cooperação entre os Estados, especialmente econômica e técnica, até o máximo dos recursos disponíveis e levando em conta seu grau de desenvolvimento, a fim de conseguir, progressivamente e de acordo com a legislação interna, a plena efetividade dos direitos reconhecidos neste Protocolo.
A efetivação de direitos sociais é questão complexa que depende da disponibilidade de recursos combinada com políticas públicas de distribuição adequada de renda e recursos, de saúde, educação, saneamento, adequada moradia e alimentação. No caso dos países mais vulneráveis a deslocamentos de pessoas por causas ambientais agravadas pelas mudanças climáticas, muitos deles são países que contam com recursos escassos e estruturas políticas e sociais frágeis. A inefetividade dos direitos sociais, visível nas comunidades mais vulneráveis, que estão no centro da temática desse trabalho, rende a proteção atual pelos direitos humanos insuficiente para a prevenção dos deslocamentos forçados e amparo das pessoas deslocadas no reassentamento.
O sistema de proteção internacional tem resistido à vinculação extraterritorial para proteção de pessoas vulneráveis em razão de motivos econômicos e ações de combate à pobreza são vistas como mera filantropia e liberalidade. A pobreza de uns não é vista como responsabilidade dos outros, em razão da obrigação primária dos Estados de garantir condições de vida e de desenvolvimento aos seus cidadãos. Até então, a pobreza não tem rendido a pessoa merecedora de vinculação internacional, mas a reflexão sobre a proteção das pessoas que serão forçadas a se deslocar por causas ambientais imporá, em razão da inerente multicausalidade envolvida na noção de vulnerabilidade, a consideração sobre a operacionalização de mecanismos de proteção de direitos sociais, ainda que considerados em dimensão do próprio direito à vida.