O problema da remessa de lucros (1961-1964)

113 continuidade à internacionalização da economia³⁷⁰, não é meramente uma opção, mas uma realidade histórica. O governo JK, como com Vargas e, em seguida, com João Goulart, tentou imprimir a essa dinâmica de internacionalização um tipo de barganha que permitisse preservar o poder de decisão do Estado sobre o desenvolvimento econômico.

O Despacho nº 28.816, ao lado do Plano de Metas, o rompimento com o FMI e o crescente papel do Estado foram os modos assumidos pela prática de barganha com os interesses externos no período JK. É o abandono posterior dessa negociação, em especial no regime militar, que consolida a internacionalização da economia brasileira.

Para além de cimentar este processo, a resignação também dificultaria posteriores tentativas de reafirmação da soberania nacional no comando do sistema econômico.

2.2. AVANÇOS E RETROCESSOS DA DISCIPLINA JURÍDICA

114 importações diminuíam. Já em 1961, o IED na forma de mercadoria se equiparava aos reinvestimentos³⁷⁴, os quais apenas agravam o problema quando os lucros são muito elevados³⁷⁵.

Diante de tais desequilíbrios, a correlação de forças que se estabeleceu na política nacional a partir de 1961, com a chegada de Jânio Quadros à presidência da República, favorecia a composição com os interesses dos oligopólios internacionais e dificultava a manutenção do delicado equilíbrio no qual se movimentara a política econômica anterior.

O governo Jânio assume pretendendo reestabelecer a “verdade cambial”, nas palavras de Octávio Gouvêa de Bulhões, o novo diretor executivo da Sumoc³⁷⁶. Uma sólida reforma cambial que endereçasse a questão das taxas múltiplas, sempre criticadas por instituições como o FMI ou o Eximbank, deveria ser feita com urgência³⁷⁷.

A reforma foi iniciada com a Instrução 204, que revogava a Instrução 70, de 1953. Ela manteve o sistema de leilões apenas para as importações da categoria especial – no mais das vezes, bens supérfluos – e deslocou as importações da categoria geral para o mercado livre. Com exceção dos exportadores de café e cacau, todos os outros poderiam comercializar suas divisas também no mercado livre³⁷⁸.

A Instrução 205 transportou a venda de divisas do café também para o mercado livre, e somada à Instrução 208 resultou na unificação de todas as taxas de câmbio, a abolição do sistema de leilões, uma desvalorização cambial de 100% e o fim dos ágios cambiais, auxiliando o governo brasileiro em sua tarefa de reconquistar a confiança dos credores externos do país³⁷⁹.

Ao invés de restaurar o equilíbrio das contas do país a reforma cambial provocou um intenso aumento da pressão inflacionária. Também as contas públicas foram largamente afetadas pela supressão dos ágios adquiridos pelo governo em leilões de

374 AREND, Marcelo. 50 anos de industrialização no Brasil (1955-2005): uma análise evolucionária, cit., p. 138.

375 “O reinvestimento dos lucros serve apenas para agravar o problema, especialmente na América Latina, onde os lucros sobre o investimento estrangeiro são extremamente elevados” JAGUARIBE, Hélio.

Problemas do desenvolvimento latino-americano: estudos de política, cit., p. 33.

376 BANCO CENTRAL DO BRASIL. Octávio Gouvêa de Bulhões (Coleção História Contada do Banco Central do Brasil, v. 1.), cit., p. 136.

377 Mesquita, Mário Magalhães Carvalho. A política econômica sob Quadros e Goulart. Rio de Janeiro, 1992. Dissertação (mestrado), PUC-Departamento de Economia, p. 68.

378 LOUREIRO, Felipe Pereira. Relativizando o Leviatã: Empresários e Política Econômica no Governo Jânio Quadros. Est. econ., São Paulo, v. 40, n. 3, Julho-Setembro 2010, p. 564.

379 Ibidem, p. 564.

115 divisas. O comprometimento da capacidade de financiamento público acelerou a inflação e estimulou a instabilidade política³⁸⁰.

Graças à resistência de diversos setores econômicos em relação ao vice-presidente João Goulart, a renúncia de Jânio Quadros em agosto de 1961 catapultou às alturas as incertezas que já coloriam a política brasileira. Assumindo em setembro daquele ano, Goulart teve seus poderes submetidos por uma emenda constitucional que instalou o parlamentarismo no Brasil.

O mandato de Goulart deveria se estender até o ano de 1965 e, seis meses antes de seu término, a emenda indicava que deveria haver um plebiscito para que os eleitores decidissem entre a reintrodução do presidencialismo ou o prosseguimento do parlamentarismo. Visando acelerar esse processo e recuperar os seus poderes, Goulart lançou uma agenda pública de reformas de base para colocar o congresso na defensiva.

Como as reformas eram demasiadamente populares, a “inoperância” do Congresso tornaria o presidencialismo mais atrativo³⁸¹.

Disso decorre o senso comum a respeito da paternidade de Jango com relação à Lei nº 4.131, de 3 de setembro de 1962, que ficou conhecida como a “Lei de Remessa de Lucros”. A Lei nº 4.131 vigora até os dias de hoje e estabelece a moldura básica do tratamento do IED e de outras formas de capital estrangeiro pelo direito brasileiro. Sua aprovação, no entanto, retrata um episódio muito pouco simplista e que deve ser analisado, ainda que brevemente, para que não se perca a profundidade do seu significado.

O rápido acirramento das contradições do período Jânio Quadros havia impelido o então presidente da República a buscar, a partir de junho de 1961, uma postura conciliatória com o Congresso Nacional. Essa tentativa de reaproximação significou,

380 “O ponto de partida desse processo parece estar na reforma cambial de 1961, qual provocou fundo desequilíbrio, que somente será eliminado anos depois, mediante progressivas reformas fiscais. O salto para alcançar a “verdade cambial”, dado pelo Presidente Quadros sem as precauções necessárias, acarretou um desequilíbrio no esquema de financiamento do setor público, cujas consequências não foram percebidas na época. No triênio 1958-1960, o saldo dos ágios havia representado para o governo federal uma fonte de recursos tão importante quanto o Imposto de Renda, ou seja, um terço da renda tributária da União. Sua eliminação provocou, em 1961, uma queda em termos reais de 15 por cento na receita da União (tributária mais saldo de ágios). Em 1964 a União ainda não havia recuperado o nível de receita (não consideradas as autarquias) de 1960”. FURTADO, Celso. Análise do modelo brasileiro. 6 ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1978, p. 32.

381 LOUREIRO, Felipe Pereira. A aprovação da lei de limitação de remessa de lucros no governo Goulart e o empresariado nacional e estrangeiro (1961-1964). Revista Brasileira de História. São Paulo, v. 36, nº 71, 2016, p. 167.

116 para o agrado da oposição, o acolhimento de uma agenda reformista³⁸². Em mensagem à Câmara em agosto de 1961, antes da sua renúncia, Quadros enviou o projeto nº 3.251, que modificava a limitação às remessas de lucros³⁸³.

Dois substitutivos, um do deputado Saturnino Braga e outro do deputado Barbosa Lima Sobrinho, reunindo a temática que se considerava esparsa, foram aproveitados pelo relator da Comissão de Finanças da Câmara dos Deputados, o deputado Celso Brandt, para consolidar um novo projeto de lei sobre a remessa de lucros³⁸⁴.

O projeto Brandt aprovado pela Câmara em novembro de 1961, era rígido diante da situação drástica do balanço de pagamentos, que sofria de crescentes remessas, decrescentes investimentos e da queda do preço das exportações de café desde a metade da década de 1950. Entre suas principais diretrizes estavam a limitação das remessas ao exterior em 10% do capital social das empresas estrangeiras, exclusão dos reinvestimentos da base de cálculo para as remessas e proibição de aquisição de empresas brasileiras em funcionamento por empresas estrangeiras, assim como de tomada de empréstimos de bancos públicos brasileiros por parte dessas empresas³⁸⁵.

Conforme se registra, Goulart pouco fez para a aprovação do projeto. Isso se deve mais a uma ação conjunta de lobby de industriais nacionalistas como José Ermínio de Moraes Filho, Fernando Gasparian e Remiz Gattás, importantes líderes da indústria paulista que pressionaram para que os deputados disciplinassem o capital estrangeiro³⁸⁶.

Encaminhada a questão para o Senado, um novo projeto, mais moderado, seria apresentado pelo senador Mem de Sá em junho de 1962. Menos radical que o projeto

382 LOUREIRO, Felipe Pereira. Varrendo a democracia: considerações sobre as relações políticas entre Jânio Quadros e o Congresso Nacional. Revista Brasileira de História. São Paulo, v. 29, nº 57, 2009, pp.

200-201.

383 MAGALHÃES, Sérgio et al. A questão da remessa de lucros, cit., p. 7.

384 Ibidem, p. 7.

385 LOUREIRO, Felipe Pereira. A aprovação da lei de limitação de remessa de lucros no governo Goulart e o empresariado nacional e estrangeiro (1961-1964), cit., pp. 159-160.

386 Segundo Loureiro: “Ermírio de Moraes era proprietário do grupo Votorantim, maior conglomerado manufatureiro de capital nacional do Brasil, com mais de cinquenta empresas, distribuídas entre os ramos de cimento, alumínio, químico e têxtil”; “Além de ser industrial têxtil, Fernando Gasparian tinha enorme capilaridade política nacional, até mesmo junto a deputados da Frente Parlamentar Nacionalista (FPN) no Congresso. Quando da intervenção do Ministério do Trabalho sobre a Confederação Nacional da Indústria (CNI) em abril de 1961, em razão de supostas irregularidades do então presidente Lídio Lunardi, Gasparian assumiu o controle interino da entidade entre outubro de 1961 e janeiro de 1962 (coincidindo, aliás, com o exato momento em que o projeto Brandt foi aprovado pela Câmara)”; Ramiz Gattás, por fim, também importante industrial do setor de autopeças, liderava o sindicato de um dos ramos fabris mais dinâmicos do país, incentivado pelo boom da produção de veículos do final dos anos 1950”. Ibidem, pp.

162-163.

117 Brandt, o projeto Mem de Sá ainda continha restrições interessantes, como um limite de 8% para as remessas de lucros de empresas produtoras de “bens suntuários”, cuja definição deveria ser determinada por decreto do Executivo³⁸⁷. Aprovado, cabia agora à Câmara dar a palavra final sobre o assunto.

Em agosto de 1962 a Câmara aprovou o projeto Mem de Sá, porém com modificações que nada mais eram do que artigos que o senado havia substituído do próprio projeto de Celso Brandt. A reviravolta, que culminou na aprovação da Lei nº 4.131 com 150 votos favoráveis e apenas 60 contrários – o que chegou a assustar até mesmo o embaixador dos EUA, Lincoln Gordon – era consequência direta dos últimos eventos da crise política: a ascensão, em julho de 1962, de Brochado da Rocha ao cargo de primeiro-ministro³⁸⁸.

Alinhado com Goulart, Brochado da Rocha ameaçou pedir demissão se, até o dia 17 de agosto o Congresso não aprovasse a antecipação do plebiscito sobre o parlamentarismo e, ainda, votasse uma delegação de amplas matérias ao Conselho de Ministros entre as quais estava a legislação sobre remessas de lucros³⁸⁹. Para evitar outra crise política e, simultaneamente impedir que o Conselho de Ministros, de posição muito mais radical, regulasse a matéria do capital estrangeiro, o Congresso aprovou a Lei nº 4.131, que foi sancionada em 3 de setembro de 1962 pelo presidente do Senado após uma manobra de João Goulart, que deixou passar o prazo da sanção presidencial para não atrelar a Lei ao seu nome³⁹⁰.

Com pouco mais de um ano de distância do golpe que mais tarde tomaria o país no início de 1964, a Lei nº 4.131 contrariou conjuntamente diversos interesses de investidores estrangeiros já instalados no país. É certa a sua influência no evento que derrubou a democracia brasileira, visto que a regulamentação da lei pelo presidente João Goulart veio apenas em 20 de janeiro de 1964 com o Decreto nº 53.451, que consolidou diversas de suas disposições às vésperas da instalação do regime militar. A lei, por isso, merece uma investigação detalhada no que diz respeito ao IED.

Em seu art. 1º a Lei nº 4.131, de 3 de setembro de 1962 definiu o conceito de capital estrangeiro: “os bens, máquinas e equipamentos, entrados no Brasil sem

387 LOUREIRO, Felipe Pereira. A aprovação da lei de limitação de remessa de lucros no governo Goulart e o empresariado nacional e estrangeiro (1961-1964), cit., p. 166.

388 Ibidem, p. 161 e p. 167.

389 Ibidem, pp. 167-168.

390 Ibidem, p. 170.

118 dispêndio inicial de divisas, destinados à produção de bens ou serviços, bem como os recursos financeiros ou monetários, introduzidos no país, para aplicação em atividades econômicas desde que, em ambas as hipóteses, pertençam a pessoas físicas ou jurídicas residentes, domiciliadas ou com sede no exterior”.

Da leitura deste artigo fica claro que há uma forma física e outra financeira ou monetária de ingresso do capital estrangeiro no país. A residência, sede ou domicílio é elemento fundamental do texto, pois dele se deduz que a titularidade do investimento o caracteriza como estrangeiro. O ingresso no país de bens, recursos financeiros ou monetários que pertençam a estrangeiro residente no Brasil, por exemplo, não configura entrada de capital estrangeiro³⁹¹.

Até aqui não há distinção entre IED e outras formas de capital estrangeiro. Antes introduzir tal diferença, a lei estabelece, em seu art. 2º, o princípio da isonomia.

Dispensa-se ao capital estrangeiro que investir se investir no país “tratamento jurídico idêntico ao concedido ao capital nacional em igualdade de condições, sendo vedadas quaisquer discriminações não previstas na presente lei”.

Apesar do contexto da aprovação da lei favorecer o controle sobre o capital estrangeiro, não se pode dizer que o art. 2º provoque qualquer tipo de repulsa por parte dos investidores. Mesmo na ausência de controle, a falta de confiança geraria incerteza ao investidor³⁹². Ademais, a isonomia acrescida da possibilidade de discriminações desde que previstas na lei era indiscutivelmente consoante com o espírito da Constituição Federal de 1946 e a legislação anterior era totalmente omissa nesse ponto³⁹³.

391 ANDRADE JÚNIOR, Attila de Souza Leão. O Capital Estrangeiro no Sistema Jurídico Brasileiro.

São Paulo: Os Melhores Livros, 2009, pp. 32-33.

392 “Extremamente relevante à tutela da confiança do investidor estrangeiro é a disposição do art. 2º da referida lei, que dispensa ao capital estrangeiro investido no país tratamento jurídico idêntico ao capital nacional, em igualdade de condições, sendo vedadas quaisquer discriminações não previstas na Lei 4.131/1962”. REGO, Anna Lygia Costa. Confiança e Investimento Estrangeiro: Uma Análise do Ambiente Jurídico Brasileiro, cit., p. 231.

393 “O Título V da Constituição tratou da “Ordem Econômica e Social”, tendo o art. 145 estabelecido que a ordem econômica deve ser organizada conforme os princípios da justiça social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho humano. No artigo seguinte, dispõe a Carta Magna que a União poderá, mediante lei especial, intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade. A intervenção terá por base o interesse público e por limite os direitos fundamentais assegurados na própria Constituição. O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, supracitado, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos, segundo o art. 147. Pelo art. 148 determinou a Constituição que “a lei reprimirá toda e qualquer forma de abuso de poder econômico, inclusive as uniões ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitrariamente os lucros”. Diz o art.

119 O art. 3º, ao instituir pela primeira vez o registro obrigatório de capitais estrangeiros na Sumoc, em sua alínea a especificou “os capitais estrangeiros que ingressarem no País sob a forma de investimento direto ou de empréstimo, quer em moeda, quer em bens”. Também as remessas que representassem retorno ou rendimentos desses capitais, na forma de lucros, dividendos, juros, amortizações ou royalties (b), e ainda os reinvestimentos de lucros (c), assim como as alterações do valor monetário do capital das empresas receptoras de investimento estrangeiro deveriam ter seu registro obrigatoriamente efetuado na Sumoc.

O investimento direto permaneceu no plano da distinção se, entretanto, a lei aprofundar-se em seu significado. Não o vinculou, por exemplo, ao conceito de controle. O Decreto nº 53.451, que regulamentou a Lei nº 4.131, por outro lado, precisou em seu art. 3º que investimento, diferente de empréstimo é o capital estrangeiro “que se integra no Capital Social” e participa “de forma direta do risco do empreendimento econômico”.

Poder-se-ia então recorrer ao direito societário brasileiro para saber se a nacionalidade da sociedade pode ser de alguma forma determinada pela participação de pessoa física ou jurídica residente, domiciliada ou com sede no exterior em posição de controle. Dificilmente isso poderia ser sustentado em 1964, durante a vigência do Decreto-lei nº 2.627, de 26 de setembro de 1940.

A sociedade nacional, segundo aquele diploma, era a que se organizasse em conformidade com a lei brasileira e que tivesse no país a sede de sua administração. O art. 11 da Lei de Introdução ao Código Civil, de 1942, entendia que a nacionalidade da sociedade seria atribuída pelo seu local de constituição. Sendo lei especial, o Decreto-lei nº 2.627 regia as sociedades por ações, enquanto a Lei de Introdução de 1942, de caráter geral, valia para as demais sociedades³⁹⁴.

Nenhuma sociedade, assim, tinha sua nacionalidade determinada pelo controle de pessoas físicas ou jurídicas, residentes, domiciliadas ou com sede no exterior. Ao 141, § 16 referido que “é garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública , ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o direito de indenização ulterior”. FONSECA, Herculano Borges da. Regime Jurídico do Capital Estrangeiro: comentários à Lei nº 4.131, de 3 de setembro de 1962 e regulamentos em vigor, cit., pp. 66-67.

394 LIMA SOBRINHO, BARBOSA. A Nacionalidade da Pessoa Jurídica. Belo Horizonte: Revista Brasileira de Estudos Políticos, 1963, p. 209-210.

120 contrário da definição do próprio FMI à época, a lei brasileira não adotava o critério de controle como balizador da relação de IED. Sociedades empresariais constituídas no país, ainda que com maioria do capital com direito a voto pertencente a investidores estrangeiros, seriam tratadas como brasileiras. Esta é uma lacuna grave para uma legislação que pretendia redefinir o padrão de inserção internacional do Brasil³⁹⁵.

A despeito disso, a lei claramente avançou em outras direções. Pela primeira vez foi definido em que moeda o registro deveria ser efetuado. O art. 4º indicava que o registro seria feito na moeda do país de origem dos capitais, evitando que o investimento, caso registrado em moeda nacional, tivesse seu valor corroído pela inflação interna, deteriorando injustamente a base de cálculo para futuras remessas³⁹⁶.

Os reinvestimentos deveriam ser registrados na moeda brasileira, o que simbolizava um tipo de “capital nacionalizado” ³⁹⁷. Isso não era do agrado dos investidores estrangeiros, mas definitivamente estava relacionado com o espírito inicial da Lei nº 4.131 de manter os reinvestimentos no país e excluí-los do cálculo das remessas.

Não menos importantes eram os critérios para a realização do registro. Relatos à época da discussão do projeto Celso Brandt na Câmara mostram a forte oposição que se levantava contra a regulamentação do registro. Críticos do projeto apontavam que as remessas não representavam largas percentagens dos capitais investidos no país, quando o que ocorria, na verdade, é que a ausência de um registro bem estruturado tornava comum o superfaturamento das importações sem cobertura cambial para fins de dissimulação das remessas³⁹⁸.

O parágrafo único do art. 4º designava que se o capital fosse representado por bens, o registro seria feito pelo seu preço no país de origem ou, na falta de comprovantes satisfatórios, de acordo com os valores apurados na contabilidade da empresa receptora do capital ou ainda pelo critério de avaliação que fosse determinado em regulamento. O art. 16 do Decreto nº 53.451 afirmava que o capital ingressado sob a forma de bens teria seu valor comprovado pelo preço vigorante no país onde foram

395 CAMPOS, Fábio. Complexo multinacional e “lei de remessas de lucro” (1956-1973). In: Revista da Sociedade Brasileira de Economia Política, nº 45 (outubro 2016 – dezembro 2016), p. 28.

396 FONSECA, Herculano Borges da. Regime Jurídico do Capital Estrangeiro: comentários à Lei nº 4.131, de 3 de setembro de 1962 e regulamentos em vigor, cit., pp. 73-74.

397 Ibidem, p. 74.

398 MAGALHÃES, Sérgio et al. A questão da remessa de lucros, cit., p. 99.

121 adquiridos os bens, observadas as demais disposições de autorização prévia que estivessem em vigor.

O parágrafo único do art. 16 do Decreto nº 53.451 dizia que, na falta de comprovantes satisfatórios sobre o preço no país de origem, o registro seria feito

“segundo valores apurados na contabilidade da empresa receptora do capital ou por critério de avaliação que será devidamente regulamentado pelo Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito”. Com isso, evitava-se induzir o registro à vagueza que permitia aos investidores superestimarem o valor dos capitais ingressantes, que posteriormente recairiam sobre o balanço de pagamentos.

Outro exemplo da seriedade com que foi tratado o registro, visando regularizar a situação dos investimentos no país e manter um acompanhamento estatístico detalhado, que possibilitaria coibir abusos, foi o art. 5º da Lei nº 4.131 que estatuiu o prazo de trinta dias após a entrada dos capitais no país para que o registro fosse requerido. Os capitais estrangeiros e os reinvestimentos de lucros já existentes no país teriam o prazo de cento e oitenta dias para o requerimento do registro, visando regularizar sua situação em face das novas diretrizes normativas³⁹⁹.

O art. 7º trouxe o polêmico tema dos reinvestimentos. Sua redação original considerava reinvestimento, para efeito de registro, “as quantias que poderiam ter sido legalmente remetidas para o exterior, a título de rendimentos, e não o foram, sendo aplicadas na própria empresa de que procedem ou em outro setor da economia nacional”. A compreensão deste artigo exige uma leitura conjunta dos artigos 31, 32 e 33 da Lei nº 4.131.

O art. 31 impôs um limite anual às remessas de lucros para o exterior de 10%

sobre o valor dos investimentos registrados. O art. 32 indicava que as remessas que ultrapassassem o limite do art. 31 seriam consideradas “retorno de capital e deduzidas do registro correspondente, para efeito das futuras remessas de lucros para o exterior”.

O art. 33 determinava que os lucros excedentes do limite do art. 31 seriam “registrados a parte, como capital suplementar e não darão direito a remessa de lucros futuros”.

399 “No caso de investimento em espécie, o ingresso normalmente se faz através de operação bancária;

neste caso, o prazo de 30 dias para se efetuar o registro do investimento no BACEN será contado da data do contrato de câmbio que concretiza a operação de investimento. Se o investimento for em bens de capital (máquinas e equipamentos), o referido prazo será contado da data constante do documento do desembaraço alfandegário dos bens importados”. ANDRADE JÚNIOR, Attila de Souza Leão. O Capital Estrangeiro no Sistema Jurídico Brasileiro, cit., p. 52.