nas IFES
2.2 Ações do processo de reconfiguração da administração pública brasileira
2.2.2. A Reforma da Previdência Social dos Servidores Públicos
2.2.2.1 O processo da reforma da previdência no período de 1995 a
A Constituição Federal de 1988 foi fruto de intensa mobilização da sociedade civil brasileira, dos movimentos sociais e sindicais, reforçando a necessidade de romper com o autoritarismo e instalando, definitivamente, um regime democrático e um Estado social. Entre os anseios da população trabalhadora estava o direito à previdência social universalizada.
Fruto desse debate, a Constituição Cidadã ampliou vários direitos sociais, garantidos no seu artigo 7º e incisos, sendo o direito à aposentadoria um deles. No entanto, apenas dois anos após a sua promulgação, foi dado início ao processo de reformas neoliberais.
As propostas de reforma da previdência dos anos 1990 tiveram início no contexto do debate das chamadas Reformas Constitucionais, em 1993, inseridas no marco das reformas neoliberais que atingiram o Estado brasileiro. O início dos anos 1990 foi de pressão do liberalismo ideológico do Governo Collor, cuja proposta era privatizar a previdência pública.
No contexto da reforma, a Previdência Social era considerada um grave problema nacional, que exigia uma reforma como condição para o ajuste fiscal e a estabilização da economia. As propostas formuladas seguem os aconselhamentos dos órgãos multilaterais (FMI e Banco Mundial): a previdência deveria passar por uma reforma estrutural, de maneira que liberasse o Estado de encargos restringindo o acesso aos benefícios, como a aposentadoria e as pensões.
O governo Collor, o primeiro eleito depois da nova Constituição, iniciou os ataques às conquistas obtidas pelos trabalhadores na constituinte de 1988. Teve
início, então, um processo de revisão constitucional e infraconstitucional. Já no período de 1993-1994, no governo Itamar Franco, sucessor de Collor, foi criado um mecanismo, que se dizia provisório, denominado Fundo Social de Emergência (FSE), posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) que, finalmente, em 1999, passou a chamar-se Desvinculação dos Recursos da União (DRU).
Esse mecanismo permitia à União realocar 20% de todos os seus recursos orçamentários para o Tesouro, o que significa que 20% das verbas destinadas à seguridade social poderiam ser, de maneira livre, destinadas a outras finalidades, inclusive para a intervenção estatal na economia visando à manutenção dos interesses do capital, em detrimento do setor social.
Com a chegada de Fernando Henrique Cardoso ao poder, em momento de grande expansão do neoliberalismo, estava criado o ambiente favorável para que se implantasse uma série de reformas, respaldo que jamais fora alcançado pelo governo do aventureiro Collor. Uma ampla onda de privatizações teve início; ao lado dela, também uma grande reforma da Previdência.
O contexto era favorável ao governo Fernando Henrique Cardoso, em função de aspectos importantes como: coligação de dois grandes partidos, PFL/PSDB; eleição em primeiro turno; êxito do Plano Real aliado à estabilidade de preços. Esta combinação deu legitimidade e autoconfiança ao governo.
A reforma levada a cabo pelo governo FHC deu-se em duas fases. A primeira tratava de matéria que envolvia mudanças no texto constitucional, bem como na legislação chamada de infraconstitucional. Assim, o governo, logo no início do primeiro mandato, em 1995, encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n° 33/95, alterando os regimes de previdência tanto dos trabalhadores do setor privado quanto dos servidores públicos.
Em função da existência, à época, de uma oposição combativa, principalmente no Congresso, e em sua maioria representada pelo Partido dos Trabalhadores, o texto final só foi aprovado no final do ano de 1998, após três anos e dez meses de tramitação,
A aprovação resultou na Emenda Constitucional (EC) n° 20, de 15/12/1998, consistindo a fase seguinte na edição de medidas provisórias e de ampla legislação complementar.
O eixo da reforma foi a mudança nas condições de acesso à aposentadoria. O principal critério unifica os regimes do setor público e do setor privado: tempo de contribuição para a Previdência, em substituição ao tempo de serviço. Além disso, em ambos os regimes é extinta a aposentadoria proporcional. Essas medidas deixam claro que as mudanças são orientadas pelo chamado equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência.
No regime geral, são aprovadas: limitação da concessão de aposentadorias especiais; imposição de teto para o valor dos benefícios; alteração da fórmula de cálculo das aposentadorias por tempo de contribuição, que passa a tomar por base a média dos 80% maiores salários-de-contribuição, multiplicada pelo “fator previdenciário”, que varia de acordo com a idade, a expectativa de sobrevida e o tempo de contribuição do segurado na data da aposentadoria. Além disso, o critério do tempo de contribuição não está atrelado à exigência de idade mínima para aposentadoria.
Nos regimes próprios dos servidores públicos, a exigência do tempo de contribuição é combinada com uma idade mínima, com dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dá a aposentaria. Além disso, a reforma estipula, para a aposentadoria voluntária, o cumprimento de um período de carência no serviço público.
A reforma cria, ainda, o regime de previdência complementar, inclusive facultando sua instituição para os servidores públicos. Neste último caso, os entes públicos podem fixar, para as aposentadorias e pensões, o mesmo teto estabelecido para o regime geral.
A reforma prevê, também, regras de transição, que asseguram os direitos adquiridos apenas aos trabalhadores que já cumpriram os requisitos para aposentadoria de acordo com as regras anteriores.
A reforma da Previdência que FHC conseguiu aprovar no Congresso Nacional evidenciou a substituição, na prática, do sistema redistributivo por um sistema misto, no qual estavam abertas as portas para o predomínio da tônica financeira.
Foi extinta, a partir de 16/12/1998, a aposentadoria do professor e professora universitários aos trinta ou vinte e cinco anos, respectivamente, de efetivo exercício de magistério, passando a terem que cumprir o tempo de contribuição previsto na regra geral (35 anos, homens, 30 anos, mulheres). Todavia, os que tivessem ingressado no magistério até a reforma, e se aposentassem pela regra de transição
com tempo de efetivo exercício de funções de magistério, teriam acréscimos de 17% (homem) e 20% (mulher) no tempo de serviço já exercidos.
FHC mudou também as regras para a concessão da aposentadoria especial, prejudicando os trabalhadores de áreas perigosas e insalubres. Dessa forma, o sistema previdenciário brasileiro passou a se estruturar mediante quatro regimes: o primeiro é o Regime Geral da Previdência (RGPS), que se destina aos segurados do setor privado; o segundo é o Regime Próprio da Previdência do Pessoal Civil, que abrange a cobertura dos servidores dos municípios, dos estados e da União; o terceiro é o Regime dos Militares das Forças Armadas e o quarto é o Regime de Previdência Privada que possui um caráter complementar e voluntário, que se organiza de maneira autônoma em relação à Previdência Social Pública.
Na reforma da previdência no Brasil, optou-se pelo chamado sistema misto, ou seja, manteve-se uma previdência pública básica, estabelecendo teto para a aposentadoria, que seria complementada com a previdência complementar, predominantemente privada, conforme afirma Soares (2003, p. 119-122):
o Modelo de Capitalização – inaugurado pelo Chile nos anos de 1980, ainda na ditadura Pinochet – é hoje amplamente criticado, tendo em vista os inúmeros problemas de sustentação financeira do sistema, bem como os altos custos de transição e de administração do sistema, sempre penalizando os cofres públicos; as baixas taxas de reposição, quando se trata de trabalhadores de baixos salários; e o seu caráter excludente, mantendo uma cobertura muito baixa da população ocupada. Alem disso, não há evidencias de que a poupança gerada por esse sistema tenha significado aumento de investimento produtivo direto e muito menos elevação das taxas de crescimento econômico. (p.119-120) [...] A experiência dos países que adotaram um sistema misto com uma Previdência Pública ou um Regime Básico “Mínimo” foi a constituição de uma “Previdência para Pobres” e o fortalecimento de um sistema privado complementar para os que “podem pagar”, com altas taxas de exclusão inclusive de setores da classe média. Em nenhum desses países, há evidencias de redução do déficit fiscal ou de aumento da taxa de poupança com investimentos produtivos e geração de empregos. (p.121-122)
Portanto, a proposta de privatização da previdência pública, orientada pelos organismos multilaterais para a América Latina, que transformava o sistema público de repartição em sistema privado, como ocorreu no Chile e em outros países, não foi aprovada no Brasil. Mesmo, assim, o resultado desse processo foi que houve, no setor público, uma corrida à busca da aposentadoria na ânsia de garantir os direitos.