O PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DA RD NO BRASIL

CAPÍTULO II - IMPLEMENTAÇÃO, INSTITUCIONALIZAÇÃO E DESMONTE DA

surgimento de articulações e instituições de diversas áreas e níveis que passaram a pleitear a implementação e institucionalização da RD no Brasil.

Fonseca (2005), Elias e Bastos (2011) e Lopes e Gonçalves (2018), descrevem algumas das articulações entre atores da sociedade civil, grupos de estudos, pesquisas e projetos de extensão vinculados a universidades públicas, organizações não governamentais, organizações internacionais e entes governamentais que passaram a realizar um movimento de advocacy em favor da implementação e da institucionalização da Redução de Danos nos anos seguintes. Entre estas articulações destacam-se: a ação da ONG Instituto de Estudo e Pesquisas em AIDS de Santos – IEPAS e do Programa de Orientação e Atendimento a Dependentes – PROAD, que em 1991 retomou o Programa de Troca de Seringas em Santos; a articulação entre a Coordenação Nacional de Saúde Mental, o Conselho Federal de Entorpecentes – CONFEN e as Secretárias do Ministério de Educação e do Desporto que em 1994 consideraram a Redução de Danos como estratégia na atenção aos usuários de álcool e outras drogas (LOPES; GONÇALVES, 2018, p.6); a parceria entre o Centro de Estudos e Tratamento em Atenção ao Uso de Drogas – CETAD, a Escola de Medicina e da Universidade Federal da Bahia, apoiados pelos governos estadual e municipal que em 1995 implantaram um Programa de Agulhas e Seringas – PAS em Salvador – BA (ELIAS;

BASTOS, 2011, p.4727); a criação da Associação Brasileira de Redutores de Danos – ABORDA, no ano de 1997 (LOPES; GONÇALVES, 2018, p.6); e a realização da IX Conferência Internacional de Redução de Danos em 1998 em São Paulo – SP (FONSECA, 2005, p.45).

A articulação e o alinhamento destes e de outros grupos em prol da Redução de Danos neste momento, foram determinantes para a futura institucionalização e inclusão da RD no sistema de saúde pública do Brasil, como estratégia no enfrentamento do uso prejudicial de álcool e de outras substâncias psicoativas. Embora a RD no Brasil não tenha sido inicialmente pautada pelos consumidores de drogas (lícitas ou ilícitas), a exemplo do que houve na Holanda em 1984, ela foi compreendida por sanitaristas, pesquisadores, profissionais e gestores da saúde, inicialmente no enfrentamento ao HIV/AIDS e posteriormente na Saúde Mental. Inglez-Dias et. al. (2014, p.152) destacam a importância destes atores ao caracterizar o processo de implementação da RD no Brasil:

Uma característica importante da implementação dos PRDs no Brasil foi que ela se deu por meio de experiências-piloto, as quais, mediante divulgação de seu caráter exitoso, originaram um processo de mimetismo político que fez com que novos casos fossem reproduzidos em outras regiões.

Fonseca et. al. (2007, p.2134), consideram que ações de RD no Brasil “foram e são basicamente verticais”, uma vez que não contaram ou contam com a participação efetiva dos usuários da política (os consumidores de substâncias) em sua formulação, mas também reconhecem a importância dos diversos atores e movimentos da sociedade civil organizada no processo de implementação da RD no Brasil especialmente a partir de 1992.

Gomes (2014, p.268-269), conta que os processos de implementação da RD no Brasil foram “difíceis” e as primeiras ações foram fortemente marcadas pela adoção do trabalho voluntário e da atuação das Organizações Não Governamentais – ONGs com a temática da AIDS e do movimento de lésbicas, gays, bissexuais, transexuais e travestis e, posteriormente, surgiram ONGs que trabalhavam especificamente com a RD. Esta dificuldade descrita por Gomes (2017) tem relação com a forma que a RD se consolidou no Brasil, a partir de projetos pilotos, que apesar de ser citada em dezenas de documentos oficiais do Ministério da Saúde desde os anos 2000, não alcançou o patamar de política pública. Para Inglez-Dias et. al.

(2014, p.152), a implementação da RD no Brasil se deu assim, de forma não universal, com fragmentações e baixa sustentabilidade. Em síntese, “não se conseguiu uma implantação de caráter universal destas políticas, e sim um conjunto de programas esparsamente distribuídos pelo país, com baixa sustentabilidade”.

No capítulo III, recontar-se-á a trajetória do financiamento da RD no período de sua implementação (1989 a 2003), mas por agora é importante esclarecer que neste período o Estado brasileiro ainda não havia reconhecido a RD legalmente. Este reconhecimento legal, diz respeito a inclusão da RD como estratégia e boa prática de saúde pública pelo Ministério da Saúde, que passou a recomendar a RD como paradigma central na PNSM, especialmente em relação ao uso prejudicial de álcool e outras substâncias psicoativas. Ainda assim, foi-se construindo entre os profissionais e gestores da saúde um movimento de compreensão e aceitação da RD e a partir de 1994 os Programas de Redução de Danos – PRDs passaram a ser financiados pelo Ministério da Saúde, por meio da Coordenação Nacional de DST/AIDS que realizava seleção dos projetos inscritos pelas instituições executoras. Os recursos vinham do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes – UNODC e do Banco Mundial.

Segundo Ferreira (2018, p.1), “entre 1995 e 2003, mais de duzentos PRDs foram abertos e os trabalhadores desse campo organizaram-se progressivamente em associações, como a Associação Brasileira de Redutores de Danos – ABORDA, fundada em 1997, e a Rede Brasileira de Redução de Danos – REDUC, criada em 1998”.

Em paralelo ao processo de implementação, deu-se também o processo de ampliação dos conceitos e práticas da RD. Este processo de ampliação é característico na RD, tendo em vista as transformações societárias que vão desde as mudanças dos padrões de consumo das substâncias até ao desenvolvimento de inovações e tecnologias de cuidado.

Sobre a ampliação teórica e prática da RD, Conte et. al. (2004) discutem a construção do conceito de “Redução de Danos Ampliada”, trazem diferentes concepções e o definem como um processo, um movimento que acompanha o dinamismo da sociedade e as constantes mudanças dos padrões de vida e de consumo de substâncias. As experiências relatadas por Conte et. al. (2004), dão conta da inserção de Programas de Redução de Danos no Programa Saúde da Família na Atenção Básica em Porto Alegre – RS, onde o público-alvo eram UDIs e revelam como a RD carece ser integral, transversal, multidisciplinar e intersetorial. As experiências analisadas pelos autores referidos incluíam ações como: a tradicional troca e distribuição de insumos para uso seguro das substâncias, atividades educativas em escolas, eventos culturais, criação de documentários, entre outras (CONTE et. al., 2004, p. 70-74).

Ao fazer uma reportagem sobre o desenvolvimento da RD no Brasil, Antunes (2019) avalia que a “ampliação do escopo da Redução de Danos” se deu na prática, nas relações entre os consumidores de drogas e os redutores de danos e já não se resumiam apenas aos Programas de Agulhas e Seringas – PAS, tendo em vista a versatilidade das ações que vinham sendo implementadas (orientações, oficinas, distribuição de insumos, acesso às infraestruturas, etc.) e tendo em vista ainda as transformações nos padrões de consumo de drogas no Brasil (de cocaína injetável à cocaína fumada/crack). Antunes (2019) exemplifica este cenário com as experiências em Salvador – BA e Porto o Alegre – RS, onde havia programas de RD implementados e em funcionamento que registraram drásticas reduções na procura por seringas novas e aumento dos relatos e ocorrências do uso de crack entre os consumidores de drogas ilícitas, já na década de 1990. Para o autor está ressignificação do consumo exigiu novas respostas dos redutores de danos que logo identificaram as especificidades e novas necessidades: ações como a distribuição de protetores labiais, distribuição de piteiras, entre outras (ANTUNES, 2019, p.04).

Estes movimentos caracterizaram então a ampliação do escopo, dos conceitos e das práticas de RD. É importante não perder de vista que para realizar-se na prática a Redução de Danos, como qualquer outra política, programa ou projeto precisa de investimentos em recursos humanos e materiais. São estes investimentos que determinam a qualidade e abrangência das ações e logo, a ampliação teórica e prática da RD, também significava a

necessidade de ampliação do financiamento das mais diversas ações que eram elaboradas em resposta as mais diferentes demandas que surgiam. Ainda assim, ressaltam Gomes (2017) e Antunes (2019), os PRDs sofreram cortes drásticos em seu financiamento com o fenômeno da substituição do uso da cocaína injetável para cocaína fumada e passou a haver fortes questionamentos sobre a viabilidade da manutenção do financiamento público a estes programas.

[…] a falta de evidências, no caso do crack, de que o compartilhamento de equipamentos de uso pudesse ser um vetor para transmissão da AIDS e da hepatite alimentou questionamentos sobre a necessidade de o Ministério da Saúde continuar destinando recursos para a redução de danos (ANTUNES, 2019, p. 4).

Gomes (2017, p.270), explica que estas mudanças nos padrões de consumo foram dramáticas para implementação da RD, pois os grupos organizados da sociedade civil que executavam a RD eram financiados pela Coordenação Nacional de HIV/AIDS e houve uma significativa redução neste financiamento. A partir de então vários PRDs foram fechados ou tiveram que reduzir sua capacidade de atendimento e cobertura, principalmente aqueles que atuavam apenas com os consumidores de drogas lícitas e ilícitas e somente os programas mais estruturados conseguiram se manter. De acordo com o autor, “o fato é que enquanto se discutia e defendia o uso de seringas descartáveis, a necessidade foi passando a ser outra”

(GOMES, 2014, p. 270).

A mudança no padrão de consumo da cocaína no Brasil, por um lado trouxe novas dificuldades a implementação já conturbada da RD, sobretudo quanto ao aspecto do financiamento, mas, por outro lado, trouxe novas possibilidades, pois a partir deste câmbio pode-se perceber como as ações de RD podiam ser ampliadas. Neste momento, já se debatia a institucionalização da RD no Brasil, marcada por sua inserção nos documentos, legislações e normativas oficiais do Ministério da Saúde e sua implementação no Sistema Único de Saúde – SUS, que teria início em 2003.

2.2 O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DA RD NO BRASIL E SUA