O Processo de Municipalização do Ensino

A história brasileira encontra-se marcada por diversas oscilações entre os movimentos de centralização e descentralização da administração pública. Silva (1980) utiliza os termos sístole e diástole19, numa analogia com o corpo humano,

para descrever os momentos, que consideravam inevitáveis, de fechamento e abertura, de centralização e descentralização, derivados de ordem política, econômica ou de soberania.

Ávila (1985: 10) esclarece:

“... a concentração de decisão e ação no poder central tem sido a tônica dominante de toda a história brasileira,

19

Os conceitos sístole e diástole utilizados foram extraídos de um pronunciamento na Escola Superior de Guerra, em 1980, pelo General Golbery do Couto e Silva. Para a íntegra da Conferência, ver Golbery do Couto e Silva, Conjuntura Nacional – o Poder Executivo e geopolítica do Brasil. Brasília: Editora. UnB, 1981, p.5-37.

da descoberta até nossos dias (...) viveu-se em regime de centralismo durante os períodos de Colônia, do Império, da Consolidação da República, da Revolução de 1930 e da Revolução de 1964.”

Quase sempre, os textos acadêmicos e a oratória política combinam o termo descentralização com democracia, eficiência administrativa e inovação, cuja trajetória descentralizadora recente foi iniciada pela redemocratização do país e impulsionada pela Constituição Federal (ABRUCIO, 2006).

Na definição de Abrucio (2006: 92):

“Descentralização é um processo nitidamente político, circunscrito a um Estado nacional, que resulta da transferência efetiva de poder decisório a governos subnacionais que adquirem: autonomia para escolher seus governantes e legisladores, comando direto de sua administração, autonomia para elaborar uma legislação referente às suas competências e estrutura tributária e financeira própria”.

Para Vergara (2004), o processo de democratização no Brasil percorreu, nos últimos anos, uma sinuosa estrada na direção da descentralização do poder e da participação organizada dos vários segmentos da sociedade. Camargo (2004) acrescenta a vantagem da descentralização em função da extensão territorial do país, que dificulta a negociação e acordos, bem como a adoção de medidas não leva em consideração o conjunto dos entes federados, apesar dessas medidas prevalecerem para todos. Enquanto Fleury (2006) defende o processo de descentralização política, administrativa e financeira, pois reverte a tendência à concentração de recursos no governo central, acentuada nos anos de governo autoritário.

Na área educacional, Both (1997) esclarece que a Constituição de 1946 inicia a descentralização das políticas educacionais com o processo de municipalização da educação, criando sustentação em diferentes áreas, principalmente nas de cunho social. Entretanto, no campo prático nada se configurou. Somente em 1971 a legislação preconiza a progressiva passagem para

de 1º grau. 20

No texto legal de 1971, havia somente os encargos atribuídos aos municípios, mas junto com essas novas despesas não foi explicitado de que forma os municípios iriam financiá-las. Muitos prefeitos foram incentivados a assumir determinadas escolas com a promessa do repasse dos governos estaduais. Porém, muitas vezes, esses repasses somente ocorriam após acordos negociados (FLEURY, 2006). Félix (1990) comenta que esse complicador financeiro gerou profundos danos aos alunos das escolas municipais no período em questão

O início da municipalização do ensino no Brasil teve como justificativa a tentativa de descentralizar e democratizar o sistema educacional do país. Com a descentralização, começou a ser transferida para a esfera municipal a responsabilidade pelo ensino fundamental porque a administração mais próxima à população identificaria melhor suas necessidades. A implementação de programas como o PROMUNICÍPIO e o EDURURAL são marcos desta etapa (FELIX, 1990).

No texto constitucional de 1988, o inciso VI, do artigo 30, delega a responsabilidade pelo ensino básico aos municípios. “O resultado é que, na

Constituição de 1988, prevaleceu o princípio, no art.30, de que ao município cabe a responsabilidade por todos os assuntos de interesse local” (CAMARGO, 2004: 42).

Desta vez, o repasse de encargos na área educacional vem acompanhado da fonte de recurso para custear a educação21.

Experiências descentralizadoras sem o devido acompanhamento de uma política de redistribuição para as localidades mais pobres ou carentes de infra- estrutura contribui para acentuar as diferenças socioeconômicas, uma vez que as disparidades entre as partes prejudicam o desenvolvimento do conjunto. Sem o desenvolvimento de capacidades administrativas e financeiras, possíveis ganhos em eficiência resultante da desconcentração dos encargos são perdidos pela falta de recursos humanos para a gestão local (ABRUCCIO, 2006).

20

Texto do artigo 58 da Lei Federal 5.692/71

21

artigo 212 da Constituição Federal determina que 25% das transferências de impostos da União e dos Estados deveriam sem investidos no ensino municipal.

O crescimento e a complexidade de determinadas ações governamentais, torna impossível sua realização de forma centralizada com eficiência. Exemplo dessas ações é o programa de merenda escolar do governo federal. Seu alcance e recursos financeiros aumentaram muito ao longo dos anos, impossibilitando uma administração centralizada no governo federal. O processo de descentralização desse programa aumentou a eficiência da distribuição e a redução dos custos financeiros (CASTRO,2004).

Entretanto, com relação aos salários dos professores, já no início dos debates acerca da municipalização do ensino básico. Felix (1990) abre a polêmica quanto aos seus desníveis. Ela entende ser descabida as diferenças salariais de mesmos profissionais com funções e cargas horárias idênticas, o que levaria a fragmentação das entidades de ensino e a desarticulação do sistema.

Observo que o processo de municipalização do ensino básico acompanhou o movimento de descentralização do governo federal para os governos subnacionais. Entretanto, os recursos financeiros destinados para equacionar este encargo, por maiores que sejam, muitas vezes, não são suficientes22, uma vez que a carência de recursos humanos é latente principalmente nas localidades distantes dos grandes centros, o que ocasiona perda da eficiência de sua aplicação