O processo Decisório Brasileiro

Esta subseção vai descrever quais as instâncias governamentais envolvidas e como acontece o processo decisório no Brasil no que toca ao envolvimento do país com tropas em operações de paz. As informações descritas têm como base maior o Manual de Operações de Paz elaborado pelo Ministério da Defesa, na sua versão mais recente, do ano de 2013.

Tradicionalmente, a ONU consulta informalmente o país membro e potencial contribuinte. No caso do Brasil esta consulta é feita através da Representação da Missão Permanente do Brasil junto à ONU, que repassa o pedido para o MRE, em Brasília (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2013). A partir daí, juntamente com o Presidente da República, será feita uma análise das variáveis disponíveis para que seja avaliado o possível interesse nacional na participação de determinada operação. Algumas das variáveis essenciais para a análise são: a localidade em que ocorrerá a operação de paz, levando em consideração que as áreas que possuem interesse estratégico para o Brasil têm prioridade para a possível contribuição; além das variáveis financeiras, logísticas, políticas e a realidade das conjunturas interna e externa.

Essa avaliação é feita em conjunto com o MD, quando há a necessidade do envolvimento de contingente militar, e em alguns casos conta com a participação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e do Ministério da Fazenda, no que envolve a disponibilidade e liberação de recursos orçamentários. Se for confirmado o interesse brasileiro na operação para a qual foi convidado, assim como a disponibilidade do envio de tropas, a ONU é avisada e posteriormente envia um convite formal ao MRE. A partir daí iniciam-se os processos burocráticos e políticos padrões, com o encaminhamento de uma Exposição de Motivos Interministerial (elaborada pelo MRE e pelo MD) ao Presidente da República. Este, em seguida, envia uma mensagem ao Congresso Nacional solicitando a aprovação do envio de tropas ao exterior. Assim que é liberada a autorização, faz-se um

Decreto Legislativo seguido de um Decreto Presidencial, formalizando a autorização do envio (SOUZA; ZACCARON, 2006).

Ao considerar as participações anteriores e os princípios das Operações de Paz, algumas condições são identificadas para o envolvimento de contingentes brasileiros:

a) o Mandato é proveniente de uma resolução do CS [Conselho de Segurança], que autoriza e confere legalidade à intervenção internacional, expressando claramente o propósito da Op Paz;

b) a condição sine qua non para o pleno êxito de uma Op Paz é a vontade política das partes legítimas do conflito de cooperarem com o processo de paz. Além disso, coerentemente com o estabelecido na Constituição Federal, o Brasil não tem participado de Op Paz em que não tenha havido o consentimento das partes;

c) os países participantes da operação demonstram a determinação da comunidade internacional para a solução do conflito. A participação de um grande número de países é fundamental, sem, no entanto, prejudicar os requisitos de ordem operacional;

d) a composição da Força de Paz é sempre discutida antecipadamente com as partes em conflito. Os países previstos para comporem a Força de Paz que sofrerem restrições por quaisquer das partes beligerantes não poderão participar da operação; e) a localização geopolítica e as conveniências operacionais e logísticas (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2013, p. 28).

Quando se trata do envolvimento de contingente armado, o MD ao receber a consulta do MRE a encaminha para o Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA), que coordena o processo de planejamento militar que vai definir o contingente brasileiro. Esse processo vai apontar as Linhas de Ação possíveis e que serão avaliadas pelo Chefe do EMCFA e pelo Ministro de Estado da Defesa. Ao ser definido o tipo de contingente que as Forças Armadas poderão disponibilizar para a missão e com a garantia dos ministérios financeiros (Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão), no que tange ao suporte necessário para o preparo e envio das tropas, o MRE responde positivamente à solicitação da ONU e dá-se prosseguimento às etapas seguintes (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2013).

Quando a contribuição brasileira for composta por missões individuais, com o envio de observadores militares, policiais e civis, a indicação de militares, em coordenação com a Marinha, Exército e Aeronáutica, é feita pela Subchefia de Logística Operacional e pela Chefia de Preparo e Emprego do EMCFA, unidades do Ministério da Defesa. Os recursos financeiros para esse tipo de contribuição provem do próprio orçamento das Forças Armadas e não necessita da aprovação do Congresso Nacional. Então, a designação é concluída através de uma Portaria Ministerial (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2013).

Após a análise das variáveis acessíveis, levando em consideração o tempo disponível para a tomada de decisão, já que em situações de crise intensa não há muito tempo para uma avaliação minuciosa e demorada, o MD e o MRE elaboram a Exposição de Motivos

Interministerial (EMI), que sintetiza o valor do contingente e a quantidade de recursos orçamentários necessários para o preparo, transporte, operação, sustentação, logística, acompanhamento, repatriação/resgate e desmobilização desse contingente. Deve conter ainda, todas as informações disponíveis sobre a operação de paz em questão e os motivos políticos que justificam a participação brasileira. Essa EMI é encaminhada ao Presidente da República através da Casa Civil da Presidência. Logo após, uma minuta de Mensagem Presidencial é enviada ao Congresso Nacional para que este autorize a cessão de tropas (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2013).

Com a autorização do Congresso para que o Poder Executivo envie o contingente nacional para o exterior e também com a aprovação presidencial por meio de um Decreto, o Ministério da Defesa vai preparar uma Diretriz Ministerial de Emprego de Defesa. A partir daí, o EMCFA elabora uma Diretriz de Planejamento Estratégico Militar de forma a orientar os militares que seguirão para a missão (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2013).

A seguir, apresenta-se o esquema do processo decisório brasileiro para as operações de paz da ONU, que descreve, de maneira sintetizada, todo o processo exposto nesta subseção e demonstra que é um caminho longo e, por vezes, demorado para que o Brasil tome a decisão de se envolver em operações de paz, particularmente com o envio de contingente armado. Pode-se afirmar que a consulta aos vários órgãos governamentais traz maior legitimidade à decisão, ao valorizar o princípio democrático que direciona os posicionamentos brasileiros, como também conta com uma análise cuidadosa dos fatores envolvidos para que seja tomada a melhor decisão. No entanto, esse processo acaba por prolongar-se e pode limitar a capacidade brasileira de participação em operações de paz devido à morosidade das decisões.

Esquema I – Processo Decisório Brasileiro

Fonte: Ministério da Defesa (2013) – Manual de Operações de Paz

De maneira ampla, uma das participações em operações de paz mais relevantes para a história brasileira foi/é a MINUSTAH, devido à contribuição significativa de um contingente armado, ao papel de liderança desempenhado por brasileiro na dimensão militar da missão e ao seu caráter multidimensional que proporcionou ao Brasil a oportunidade de exercer uma articulação relevante entre sua diplomacia e política de defesa. O envolvimento brasileiro atua não apenas no âmbito militar, mas também desenvolve atividades relacionadas ao incentivo ao desenvolvimento, que é um dos fatores essenciais fomentados pela política externa brasileira. Como caso específico desse estudo a história do Haiti contém elementos interessantes que fundamentam o envolvimento do Brasil e que seguem no capítulo seguinte.