O processo orçamentário e as emendas parlamentares

De acordo com a literatura que deu sustentação teórica à pesquisa, um importante fator para se verificar o posicionamento da base aliada e as articulações do governo é a peça orçamentária. Há um conflito entre duas correntes sobre esse aspecto. Existem aqueles (PEREIRA e MUELLER, 2002; AMES, 2001) que veem no orçamento, principalmente nas emendas parlamentares, o fator primordial para explicar

o comportamento individualista, clientelista, fisiológico e paroquial que aproxima a base de apoio e o Executivo. Existe um segundo grupo (PRAÇA, 2012; FIGUEIREDO e LIMONGI, 2005), que aponta o orçamento como importante meio para demonstrar a força dos partidos políticos, da comissão de orçamento e da mesa diretora, oferecendo disciplina e racionalidade ao processo legislativo nacional e regional. Até que ponto essas visões da literatura se configuram na atividade do parlamentar cearense?

No Estado do Ceará, os deputados podem, na mesma linha do que ocorre em nível federal, propor emendas ao orçamento, destinando verbas a programas, associações, ONGs e municípios. O Projeto de Lei Anual ou a Lei Orçamentária Anual (LOA) contém os objetivos e as metas da política financeira estadual para o ano seguinte ao de sua discussão, devendo conformar-se com o Plano Plurianual (PPA), concebido para viabilizar o planejamento das ações governamentais no prazo de quatro anos e utilizado para o planejamento dos investimentos públicos em longo prazo.

Esses instrumentos estão interligados pela LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), introduzida pela Constituição Federal de 1988. A LDO deve ser compatível com as prioridades e as metas governamentais estabelecidas pelo PPA e, por outro lado, estabelecer as diretrizes que nortearão a aplicação dos recursos no prazo de um ano e que devem ser observadas ao longo da elaboração da Lei Orçamentária Anual. À LDO cabe especificar a parcela das metas estabelecidas no PPA que deve ser realizada ao longo de um ano (BEZERRA, 1999).

A LOA deve ser enviada pelo Executivo à Assembleia Legislativa, a quem compete examiná-la e submetê-la à votação. O deputado estadual, conforme disposto no art. 305 do Regimento Interno, pode apresentar emendas ao orçamento, ou seja, alocar verbas para atender as demandas da população de forma específica ou criar e/ou ampliar valores para programas e projetos estaduais, desde que apresente indicação de recursos, não crie dívidas, não represente aumento de pessoal e seja compatível com o projeto enviado pelo governo. Válido é assinalar que assessores do Legislativo afirmaram ser esse processo sempre muito complexo, pois a maior parte dos recursos estaduais já traz, na proposta original, uma destinação certa, comprometidos que são com repasses constitucionais, convênios, despesas, dívidas. O coração de todo esse processo no Legislativo é a COFT (Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação), que recebe e discute as peças orçamentárias PPA, LDO e LOA.

Para mais apropriadamente se analisar o andamento da referida comissão, procedeu-se a entrevistas com dois assessores técnicos, que informaram o rito do processo. Em todos os casos, os presidentes e relatores da comissão foram indicados pela liderança do governo em reunião com os partidos aliados. Seguindo a mesma linha da Câmara dos Deputados, os parlamentares podem propor emendas à LOA, à LDO e ao PPA. A LOA é objeto de maiores discussões, pois trata com maior precisão do orçamento anual. As emendas não podem onerar o Estado, nem fugir às diretrizes orçamentárias, podendo ser individuais ou conjuntas (partidos ou comissões). Segundo assessores da comissão e técnicos da SEPLAG, o maior volume de emendas tem origem individual ou provém da comissão de orçamento. De acordo com uma das assessoras da COFT, em média, 700 emendas são apresentadas por ano.

Conseguiu-se ter acesso, na SEPLAG, às emendas individuais referentes aos anos orçamentários de 2009 a 2012. Surgiu, então, a grande questão: o que propõe os parlamentares estaduais através desse dispositivo?

Verificando a planilha com o objeto das emendas, notou-se que os deputados realmente formulam muitas proposições com finalidades distintas. No debate nacional, há uma discussão sobre a importância das emendas paroquiais, com destinação de recursos para as bases eleitorais, e sobre a recorrência das emendas universais, que tratam das grandes questões nacionais. A análise do processo orçamentário, além de importante para o estudo das relações entre o parlamento e o Executivo, mostrou-se ser de suma importância para a apreciação da dinâmica do trabalho parlamentar, uma vez que, ao entrevistar os assessores parlamentares, observou-se o peso que esse instrumento oferece para o mandato parlamentar.

No caso cearense, os deputados geralmente incluem entre seus esforços questões de natureza mais estadual, como projetos para a ampliação dos recursos de programas de atenção ao idoso, para a prevenção à violência sexual, para a promoção de talentos artísticos, para a juventude, para a agricultura familiar, além de campanhas contra a homofobia e estudos sobre áreas ambientais. Entretanto, 85% das emendas se destinam aos municípios, envolvendo itens como reforma de postos de saúde e hospitais, construção de ginásios, de adutoras, de açudes e de estradas em municípios da base territorial dos parlamentares. Cabe lembrar que 75% dos deputados estaduais se elegem com uma votação compartilhada em alguns municípios, o que pode-se rotular de

circunscrições informais, comprovadas por Vieira (2011), ao observar a ausência de disputa eleitoral entre candidatos do mesmo partido numa mesma região, o que evita confrontos entre correligionários, e isso acaba expandindo a votação do partido.

O estudo de Vieira (2011), ao traçar a geografia do voto dos deputados estaduais eleitos em 2006, serviu como base para relacionar as emendas ao orçamento com a base territorial. Alguns exemplos são interessantes, merecendo ser visualizados nesse trabalho, com destaque para três: Dedé Teixeira (PT), que obteve uma votação concentrada e dominante no interior, tendo obtido 25% dos votos em pelo menos um município e, assim, integrando o modelo mais comum, com 25 representantes; Osmar Baquit (PSDB), com votação dispersa e dominante no interior, compondo um padrão em que se alojam 11 deputados eleitos; por fim, Heitor Férrer (PDT), que registrou uma votação concentrada e partilhada na RMF, numa mesma situação registrada por mais 4 deputados. Segundo Vieira (2011), esses tipos de votação são as mais comuns no Legislativo cearense, englobando 41 parlamentares em 2006. A escolha desses parlamentares seguiu o princípio de incluir parlamentares de partidos diferentes e que foram reeleitos em 2010.

O deputado Dedé Teixeira (PT), que nos pleitos em análise obteve uma votação concentrada e dominante no litoral Leste do Ceará, propôs emendas nos quatro anos em análise. Os objetos das emendas foram, entre outros: a construção de rodovia ligando Jaguaruana a Aracati, de ginásio poliesportivo e de escola profissionalizante; a reforma de hospital em Icapuí, cidade em que já fora prefeito, além de estradas, açude e delegacia para Itapipoca. Esses municípios foram importantes redutos eleitorais do deputado em 2006 e 2010.

Com votação dispersa e dominante no interior, o deputado Osmar Baquit (PSB), que atuou principalmente em 2009, concentrou suas emendas na construção de posto de saúde e de matadouro público, na pavimentação de rodovia e construção de quadra poliesportiva em Chaval.O município de Moraújo também recebeu a atenção do parlamentar, com aquisição de ambulância, construção e urbanização de rodovia e de uma ponte. É interessante destacar que, apesar de não ter registrado votações significativas na localidade, o município de Palhano foi alvo de uma série de emendas do deputado, podendo representar uma aliança com alguma liderança local, visando expandir a votação.

Por fim, o deputado Heitor Férrer (PDT), que sempre está entre os mais votados na Região Metropolitana de Fortaleza, concentrou suas emendas nessa região e em ações mais universais, focalizando a área da saúde, a sua área de atuação profissional. Assim, propôs duas emendas para reformar a emergência da Santa Casa de Fortaleza; uma para ampliar a unidade de tratamento de cálculo renal do Hospital César Cals e criar o centro de atenção à saúde do idoso. Também destinou recursos para ações preventivas ao câncer de próstata e para a assistência aos usuários de drogas. O parlamentar, em entrevista, afirmou que havia diminuído sua participação no processo orçamentário, pois, mesmo aprovada pela comissão, raramente suas emendas eram executadas.

Sabe-se que o orçamento no Brasil é autorizativo, ou seja, o Executivo não se torna obrigado a executar a Lei Orçamentária. Dessa forma, as emendas dos parlamentares, segundo o setor de orçamento da SEPLAG e os assessores parlamentares, na maioria dos casos, ou não são executadas ou são executadas parcialmente. O que faria então esses parlamentares inserirem suas demandas no orçamento quando as expectativas de execução são mínimas? De acordo com dois assessores parlamentares, os deputados utilizam esse material para demonstrar a atuação dos gabinetes em favor de determinado município. Os deputados mobilizam seus gabinetes para acompanhar a execução desses projetos e divulgam o andamento nos municípios, muito próximo do que ocorre com os deputados federais (BEZERRA, 1999).

No período de discussão do orçamento, são realizados seminários para apresentar demandas específicas das macrorregiões do estado e debater a Lei orçamentária geralmente os prefeitos e vereadores da região marcam presença nessas reuniões, que ocorrem de outubro a dezembro. Segundo uma das assessoras da COFT, o próprio relator do orçamento determina o número de reuniões e convida os deputados com base na região para participarem dos debates, ratificando a ideia das circunscrições informais, uma vez que os parlamentares organizam e divulgam suas emendas a partir dos seminários.

Em Fortaleza, as reuniões ocorrem na Assembleia Legislativa ou na sede da APRECE. Conseguiu-se ter acesso às atas dos seminários ocorridos em 2009. Os debates ocorreram geralmente em escolas ou nos auditórios das Câmaras Municipais.

No início, um técnico da comissão apresenta as diretrizes do orçamento. Em seguida, os deputados debatem com as lideranças municipais as demandas das localidades, no geral versando sobre estradas, escolas, segurança e hospitais. A técnica da comissão de orçamento observou que, durante o primeiro governo de Cid Gomes, os seminários eram mais frequentes e participativos, fenômeno que, segundo a entrevistada, foi reduzido significativamente no segundo mandato.

Em 2009, a comissão realizou oito reuniões em diferentes cidades do estado (Viçosa do Ceará, Quixeramobim, Redenção, Aracati, Maracanaú, Redenção, Acaraú e Crateús). Para ilustrar a vinculação dos parlamentares com as suas bases territoriais, apresentam-se os dados de duas reuniões. No dia 17 de novembro, a cidade de Quixeramobim, representando a Macrorregião do Sertão Central, recebeu a comissão de orçamento da Assembleia. Os trabalhos foram coordenados pelo relator do orçamento 2010 e líder do governo, deputado Nelson Martins (PT). Participaram dos debates os deputados Cirilo Pimenta (PSDB) e Rômulo Coelho (PSB), com forte presença de vereadores e líderes comunitários. No dia 24 de novembro, as atividades ocorreram na cidade de Viçosa do Ceará, representando a Região Sobral/Ibiapaba. Participaram das discussões os deputados Moésio Loyola (PSDB), Sérgio Aguiar (PSB) e Roberto Cláudio (PSB), além de prefeitos e vereadores da região. Os resultados eleitorais de 2006 apontam para uma concentração de votos dos deputados acima citados nas regiões em que participaram do debate. Os seminários demarcam a participação dos deputados no processo orçamentário e a interlocução entre lideranças locais e parlamentares.

Os deputados mais próximos do governo atuam em diversas frentes, propondo emendas no período de discussão do orçamento e buscando inserir suas demandas diretamente nas secretarias de governo, o que potencializa as oportunidades de realização de determinado pleito. Mesmo assim, as dificuldades de implementação dessas demandas continuavam, e isso causava desgastes entre os deputados e suas bases. Sabendo desses obstáculos, o governador instituiu, por meio do Decreto nº 28.841, de 23 de agosto de 2007, o Programa de Cooperação Federativa (PCF).

Conforme o decreto, os recursos são destinados diretamente às prefeituras e liberados pela secretaria setorial. As principais condições estipuladas exigem que o município esteja adimplente com o governo do Estado, apresente projetos e planos de trabalho e envie as notas de empenho das obras, serviços e compras realizadas. O

programa é gerido por um comitê gestor formado pelos titulares das Secretarias de Controladoria e Ouvidoria Geral, do Planejamento e Gestão, da Fazenda, pelo Procurador Geral do Estado e pelo secretário-chefe da Casa Civil, que o coordena. A solicitação é feita pelos parlamentares à Casa Civil, após se articularem com os gestores municipais, que preparam a documentação necessária.

Os valores podem variar, mas considerando as duas gestões de Cid Gomes, o deputado cearense, independentemente de partido e posicionamento, teria assegurado em torno de R$ 1 milhão de reais por ano para realizar projetos de interesse de prefeituras. Os parlamentares da oposição entrevistados informaram que, diferente das emendas regulares, receberam esses valores. Os recursos são cumulativos e utilizados principalmente para execução de obras e compra de equipamentos. De acordo com assessores da SEPLAG, o PCF é pago obrigatoriamente, pois há uma rubrica no orçamento estadual para esse programa a reserva de contingência. O controle desses repasses é feito pela Casa Civil, que mantém uma planilha com o histórico das parcerias entre os parlamentares e as prefeituras. Um dos técnicos entrevistados afirmou que essa

dos deputados.

Segundo os deputados e assessores entrevistados, o PCF é o principal instrumento utilizado para atender os pleitos das bases eleitorais, apesar de criticarem o valor dos repasses, considerado muito baixo para a grande demanda da atividade parlamentar. O deputado Antônio Carlos (PT) disse que atende a mais de 40 municípios, tendo que fracionar os recursos entre essas localidades. A fala de um dos deputados governistas, entrevistados por Cunha (2012), facilita a compreensão da importância desse instrumento e o processo de comparação com outros gestores:

Nos outros três mandatos [anteriores], mesmo apoiando, que foi o governador Tasso Jereissati, nós que éramos ligados ao Ciro Gomes, ao partido do Ciro que era o PPS, nós apoiávamos e nós não tínhamos absolutamente nada. Condição de ter um recurso desse pra você direcionar pra sua base?! O Cid, a primeira coisa que ele fez, pegou os

(CUNHA, 2012, p. 82).

Após solicitações feitas aos gabinetes, teve-se acesso ao objeto dos valores do PCF dos deputados Heitor Férrer (PDT) e Eliane Novais (PSB). A maior parte dos recursos se concentra na compra de ambulâncias e no reparo de estradas para os

municípios liderados por prefeitos aliados. O deputado Heitor Férrer (PDT), em entrevista, afirmou que tentou destinar recursos do PCF para a sua terra natal Lavras da Mangabeira , mas as negociações não evoluíram devido a desentendimentos com a prefeita Dena Oliveira (PMDB), sua adversária no município. Os valores foram destinados aos municípios de Jaguaretama, Ibicuitinga e Jaguaribe. Os repasses da deputada Eliane Novais (PSB) foram distribuídos entre Fortaleza, Pentecoste, Guaraciaba do Norte e Crateús.

A prática de acumular parte do valor ao longo de dois anos para viabilizar obras maiores revela uma estratégia bastante utilizada, notadamente por parlamentares com votação concentrada em poucos municípios. Assim fez a deputada Fernanda Pessoa (PR), que declarou haver agregado seu PCF nos anos de 2011 e 2012, o que possibilitou a reforma da rodovia que liga Fortaleza a Maracanaú, sua principal base de sustentação política. Os deputados e assessores entrevistados são unânimes em afirmar as dificuldades em realizar alterações de maior impacto no orçamento proposto pelo governo do Estado. Heitor Férrer (PDT) relatou que, com o tamanho da base aliada, o governo consegue aprovar a LOA e a LDO basicamente como planejado pelo Executivo, frustrando os anseios daqueles que almejam alocações mais estruturais de recursos. Todavia, como demonstrado antes, essa base não desfruta de tratamento homogêneo no atendimento dos pleitos.

Os entrevistados deixaram claro que existe uma distinção informal entre os parlamentares da base aliada. Os mais privilegiados são os deputados que mais se aproximam do governador, praticamente os que se aliaram antes da eleição de Cid Gomes em 2006, que mantêm contato direto com o chefe do Executivo. Há ainda os deputados do partido situacionista, que seguem diretamente as diretrizes do Palácio da Abolição, cuja relação é intermediada pela liderança e pelo chefe da Casa Civil. E, por fim, existem aqueles que são filiados aos demais partidos da base aliada, cuja relação torna-se um pouco mais distante e os contatos com a máquina estadual, utilizados para a introdução de projetos, ocorrem diretamente nas secretarias. O deputado Antônio Carlos (PT) lembrou que os seus colegas de partido usufruem de maior acesso às secretarias da Agricultura e das Cidades, pastas comandadas por petistas.

Todo esse processo recebe, na Assembleia, o comando do líder do governo e do relator geral do orçamento, cabendo ao chefe do Executivo o controle sobre as ações.

Certamente, a melhoria das condições orçamentárias do Estado, registrada durante os governos Cid Gomes, possibilitou o incremento desse dispositivo. Além disso, após observar a atividade parlamentar, verificou-se a dimensão diversificada desse trabalho. Acompanhar os pleitos da base no Executivo, dialogar com o partido e não se desligar da base são essenciais para o deputado estadual cearense que planeja a reeleição. Quando não tem sua emenda executada, busca inseri-la no ano seguinte, dentro de algum projeto do Executivo para a região beneficiada. Nesses momentos, o poder de influência do parlamentar se faz sentir.

Com a criação de instrumentos como o PCF, o governo facilitou o atendimento de demandas dos parlamentares, atendendo uma reivindicação histórica desses políticos e facilitando a implantação de obras e projetos, que, de outra forma, estariam engessados pelas atribuições da Lei Orçamentária. Ao verificar o andamento nos gabinetes, como já apontavam outras pesquisas (CHAVES, 2012; MOURÃO, 2012), nota-se a importância do atendimento do pleito das prefeituras. Reconhecendo que constitucionalmente dispõe de poucos recursos, o deputado reconhece que, quanto mais próximo do Executivo, maiores são as chances de ter suas demandas atendidas. Essa prática difere da que ocorre em nível nacional, em que os partidos e seus líderes não exercem grande influência sobre o processo de emendas ao orçamento.

Em estados com grande deficiência de obras e políticas públicas, principalmente no interior, o controle do processo orçamentário pelo governador, que, aliás, vem estabelecido na constituição estadual, oferece uma grande oportunidade para atuar no jogo político de interesses e disputas. Ao analisar a dinâmica das emendas ao orçamento dos deputados federais cearenses de 1986 a 2010, Machado Neto (2010) apontou o grande volume desses recursos para os pequenos municípios, a importância dessa atividade para a carreira parlamentar e a lógica localista que ela encerra. Prestígio, poder e redes pessoais emergem como variáveis importantes nesse processo.

Analisando as emendas no âmbito federal, Bezerra (1999) chama a atenção para uma visão ampliada sobre o tema, muito além de resquícios de práticas tradicionais, considerando-a aspecto significativo n

defesa da aprovação de suas emendas, raramente os parlamentares apresentam outro

orçamento, clientelismo e práticas corruptas, envolvendo funcionários públicos, prefeitos e lobistas, numa relação muito associada, por políticos, analistas e imprensa, a esse tipo de prática, convindo ressaltar que não se configura como objeto desta pesquisa.

Dialogando com as teorias sobre o Legislativo, anteriormente discutidas, percebe-se que Cid Gomes, político com experiência no Legislativo, obteve, após o pleito de 2006, uma base parlamentar reduzida e insuficiente para aprovar sua agenda de governo. Compreendendo a natureza da base eleitoral da maioria dos deputados estaduais e o formato engessado do orçamento, criou, em 2007, uma ferramenta que, mesmo não tendo sido determinante, mostrou-se fundamental para ampliar sua base de sustentação política no parlamento. Essa estratégia ocorreu institucionalmente, porquanto garantiu por lei um teto mínimo para cada deputado atender seu público. O processo, mesmo tendo uma natureza distributivista, foi conduzido por líderes de confiança do governador e, tendo um caráter muito mais complementar às ações da gestão, o programa continuou a ser adotado no governo Camilo Santana. Nos corredores da Assembleia, na tribuna e nos gabinetes, difundiu-se o discurso de um gestor atento aos anseios dos legisladores. Esse imaginário não adquiriu suficiência para anular os esforços da oposição.