O Processo Político da Política Educacional

A trajetória de formulação da política pública foi bem diferente daquela empre- endida durante o regime militar. Ainda que existisse um conjunto claro de proposições ex-

clusivas de mudanças para este nível educacional, não houve um documento oficial, como ocorreu na Reforma Universitária consubstanciada na Lei nº 5.540/68, que refletisse uma reconfiguração da educação superior, mas uma série fragmentada de textos legais.

A ausência de norma jurídica específica para a educação superior não foi invo- luntária ou acidental. Na verdade, em concordância com Cunha (2003a), isto fez parte de um estratagema governamental para o enfrentamento parcial de problemas e de adversários. Seguindo essa linha de raciocínio, Saviani (2001) deixa claro que o Ministério da Educação decidiu, estrategicamente, pela realização de alterações parciais, no estilo de ―doses homeo- páticas‖. A política pública foi escamoteada em reformas pontuais, por que, desta maneira, seria mais fácil viabilizá-la politicamente, reduzindo pressões e quebrando resistências. Es- sas interpretações parecem acertadas, tendo em vista a diversidade de interesses e atores, que surgiram após longo período de ditadura militar, e as inúmeras pressões exercidas por estes na Arena Virtual da Educação Superior, cujo lócus reside no Congresso Nacional.

A estratégia de adotar alterações parciais na legislação fez com que a reação à grande parte delas, quando envolvia alguma transformação mais significativa, materializasse em litígio jurídico em torno da obediência ou desobediência à Constituição Federal. Em ou- tras palavras, o embate, por diversas vezes, restringia-se ao exame jurídico das medidas pro- postas, com fins políticos, em busca da ―inconstitucionalidade‖ parcial ou total.127

A inexistência de um documento único torna mais difícil a análise da política educacional durante os oito anos de governo de FHC. Por essa razão, lançou-se mão de examinar o conteúdo dos planos de governo concernentes às duas candidaturas e dos dois documentos centrais da formulação da política educacional, cada qual representando um dos seus mandatos, que abrangem a educação em todos os níveis e modalidades: a Lei de Dire- trizes e Bases da Educação Nacional e o Plano Nacional de Educação. Acrescenta-se ainda o teor da legislação correlata e avulsa referente à ação estatal. É importante reter que as pre-

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Saviani (2001) chama a atenção que os embates da LDB ―se deslocaram para questões de filigrana jurídica, tendo como carro-chefe a palavra “inconstitucionalidade‖‖. (p.231). Ainda que tenha se tornado uma estratégia contumaz dos atores, devidamente orientados por suas assessorias jurídicas, é importante lembrar que as arbitrariedades do Poder Público, também, devem ser identificadas por fazerem parte do jogo político. Vale destacar, entre outros, o texto de Ranieri (2000), como jurista especializada em educação superior, que se ocupou em identificar os defeitos jurídicos da Lei de Diretrizes e Bases, bem como das Leis e Decretos correlatos.

missas fundamentais constantes dos planos de governo foram incorporadas aos objetivos centrais delineados nesses documentos.

Pela primeira vez na história da educação nacional, nos dois momentos estuda- dos, a iniciativa legislativa partiu da sociedade civil organizada. Os atores sociais vinculados à comunidade acadêmica federal se articularam em torno do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP) a fim de propor o que chamam de uma política educacional de cu- nho democrático, laico, público, universal e gratuito. Essa situação peculiar permite vislum- brar a existência de um novo protagonismo na formulação da política pública, no bojo do processo de redemocratização, baseado em uma oposição sólida no Congresso Nacional à política educacional vigente. Coube ao MEC reagir a tais iniciativas, no caso da LDB, apro- priando-se do projeto em andamento no Senado, e, no caso do PNE, elaborando, de forma apressada, um projeto próprio.

As duas propostas alternativas, tanto no primeiro como no segundo mandato, ainda que na forma apresentem certa similitude, foram, em essência, antagônicas na concep- ção do projeto educacional para sociedade brasileira.

No caso da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), que recebeu o nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, esta foi sancionada após oito anos de longa tramita- ção no Congresso Nacional, que perpassou os quatros governos democráticos posteriores à ditadura militar: José Sarney, Fernando Collor de Mello, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. Os diversos substitutivos, emendas e votações representaram as mudanças na cor- relação de forças políticas no Congresso Nacional, bem como as influências sofridas por este pelo Poder Executivo de plantão. Para o escopo desta tese, interessa a análise da LDB à épo- ca correspondente ao primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, ainda que seja ne- cessário retroagir no tempo na construção do ambiente político durante o trâmite legal.128

O projeto inicial partiu da Câmara Federal,129 fruto de intenso debate que teve início antes da promulgação da Constituição Federal de 1988 e da participação ativa do Fó-

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Para a descrição dos períodos anteriores, consultar: Saviani (2001). 129

A autoria foi do deputado Octávio Elísio (PSDB-MG), o PL recebeu o nº 1258-A/88 e posteriormente tornou-se o ―substitutivo Jorge Hage‖. No primeiro semestre de 1989, foram ouvidas em audiências públicas cerca de 40 entidades e

rum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP). Essa entidade representava um con- junto de cerca de trinta organizações de âmbito nacional, cuja principal bandeira consistia na defesa da escola pública e de qualidade.130 Vale ressaltar que o fórum marcou a atuação arti- culada, superando-se as diferenças, dos atores sociais representantes da comunidade acadê- mica do segmento federal na arena da educação superior. Dentre eles, destacam-se as três entidades comprometidas com a causa estatista – UNE, ANDES-SN131 e ANDIFES – cuja pressão passou a ser em bloco em nome de um projeto democrático de educação pública e gratuita em todos os níveis.

Apenas em fevereiro de 1993, surgiu outro projeto que teve origem no Senado Federal, de autoria do Senador Darcy Ribeiro (PDT-RJ).132 Sob a concepção e o conteúdo bastante divergentes, este foi aprovado na Comissão de Educação, com o parecer favorável do relator o senador Cid Saboia de Castro. Neste ínterim, o projeto de Lei da Câmara foi remetido ao Senado133 teve como relator esse parlamentar, que apresentou um substituto que mantinha a estrutura do projeto da Câmara, mas, incorporou alguns aspectos do projeto Se- nado e aproveitou 262 emendas levadas à Comissão.134 Apesar de sua aprovação pela Co- instituições, e, no semestre seguinte, houve vários seminários temáticos com especialistas convidados para discutir os pontos polêmicos contidos neste documento.

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FNDEP surgiu em 1986, em função de articulações realizadas objetivando a elaboração de uma Carta Magna para o País. Oficialmente, a entidade teve início em Brasília em 9 de abril de 1987, através da Campanha Nacional pela Escola Pública e Gratuita, cuja primeira denominação foi Fórum da Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito. O Fórum teve sua composição inicial de 15 organizações nacionais, entre, entidades classistas, de pesquisa, de trabalhadores profissionais na área de educação e aquelas vinculadas ao movimento estudantil.

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Cabe salientar que o ANDES-SN, individualmente, elaborou um projeto de lei para a LDB, resultante dos Conselhos e dos Congressos Nacionais e das discussões nas seções sindicais entre 1989 e 1990. Todavia, não será objeto de análise desta pesquisa, pois, considera-se relevante sua participação no Fórum como instrumento de atuação mais efetivo. Conco- mitantemente, em 1989, a diretoria do ANDES-SN apresentou proposta de atividades para compor o Plano de Trabalho do Fórum. Dentre elas, destacam-se a elaboração de proposição comum de LDB e a organização de diversos mecanismos de pressão junto ao Congresso Nacional, à mídia e aos presidenciáveis. (ANDES-SN, 1989a) Sobre os projetos individuais do sindicato para LDB, consultar: ―Proposta do GT de Política Educacional do ANDES - Sindicato Nacional para a LDB‖. (ANDES-SN, 1989b) e ―A ANDES Sindicato Nacional e a Luta pela Educação Pública‖ (ANDES-SN, 1991).

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O Brasil adotou o sistema bicameral (duas Câmaras), no qual um projeto de lei pode ser apresentado e ter início sua tramitação em qualquer uma das casas legislativas. Quando este tem origem na Câmara dos Deputados, ao ser aprovado, o Senado será a casa revisora. Caso o projeto seja aprovado no Senado, com alterações, este retorna à Câmara para deliberação final e posterior sanção ou veto do Presidente da República. Neste caso, o projeto retorna à Câmara para manutenção ou derrubada. Ao final, a lei é promulgada. Se a iniciativa partir do Senado, as posições são invertidas. O regimento permite ainda a tramitação de dois projetos sobre a mesma matéria, um em cada casa. Nessa situação, prevalece aquele que for aprovado em primeiro lugar. O trâmite da LDB no Congresso Nacional ocorreu por meio da terceira possibilidade, com os projetos de Lei concorrentes da Câmara e do Senado.

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O projeto de Lei da Câmara foi remetido ao Senado e lá assumiu o nº 101/93. 134

A descrição breve do processo de elaboração da Lei nº 9.394/96 utilizou-se dos textos de Ranieri (2000) e Saviani (2001).

missão de Educação em 30/11/94 e encaminhamento ao Plenário do Senado em 12.12.94, o ―substitutivo Cid Saboia‖ voltou a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, cuja rela- toria de Darcy Ribeiro impediu sua continuidade.135 Utilizando-se de manobras regimentais, o senador apresentou novo substitutivo, no qual o conteúdo se aproximou da proposta da Câmara quanto à organização dos níveis e modalidades de ensino, mas se afastou desta no que tange ao controle político e à administração do sistema educacional. (Saviani, 2001). Enfim, o ―substitutivo Darcy Ribeiro‖ retornou à Câmara, onde foi aprovado em 17.12.96, com o apoio dos representantes da iniciativa privada, desprezando-se a discussão e a pressão da comunidade acadêmica federal, bem como a tentativa de adiamento da votação empreen- dida pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública junto aos parlamentares comprome- tidos com suas bandeiras.136

Submetido à sanção presidencial, o texto não sofreu qualquer veto e redundou na Lei nº 9.394 publicada em 20.12.96, um duro golpe impingido ao projeto educacional com- prometido com a causa estatista.137 É importante chamar a atenção que a ausência de veto do Poder Executivo representou uma fina sintonia entre a política educacional do governo Fer- nando Henrique Cardoso e a proposta vencedora proveniente do Senado Federal, consubs- tanciada pelo empenho dos dirigentes do MEC em sua aprovação. É ilustrativa a afirmação do ministro da educação Paulo Renato de Souza de que o projeto da Câmara era ―um desas-

tre, pois refletia apenas a visão e os interesses das corporações do segmento educacional‖.

(Souza, 2005, p. 46). O dirigente do MEC, que permaneceu oito anos no cargo, enfatizou que no período anterior à posse do novo governo, o Executivo deveria influenciar na apro- vação da LDB. Quando assumiu a pasta, afirmou que agiu no Congresso para impedir que o

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Os regimentos internos da Câmara e do Senado estabelecem que a Comissão de Educação teria competência para tratar de matéria específica, enquanto a Comissão de Constituição e Justiça deveria opinar sobre projetos de lei no que tange aos aspectos legais (constitucionalidade, juridicidade e legalidade). No entanto, mesmo aprovado na comissão temá- tica, o substitutivo Cid Sabóia foi encaminhado a Comissão de Constituição e Justiça, e, o senador Darcy Ribeiro passou a compor tal comissão. Nesta condição, o senador apresenta seu projeto de lei como um novo substitutivo, já aprovado na Comissão de Educação. Essa manobra regimental explica-se pela coautoria do Projeto de Lei de Darcy Ribeiro, dos sena- dores Maurício Correia (PDT/DF) e Marco Maciel (PFL/PE), este último, a partir de 1995, tomou posse como vice- presidente da República.

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Dentre as diversas iniciativas, destaca-se a divulgação da ―Carta de Belo Horizonte‖, por oportunidade do I Congresso Nacional de Educação (CONED), em 03/08/96, com monções de repúdio da ANDIFES e ANDES-SN. No documento síntese do Congresso, rejeitou-se o Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, denominado, de forma pejorativa, de Projeto de Lei ―Darcy Ribeiro/MEC‖.

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Senado aprovasse a medida em prol do projeto do senador Darcy Ribeiro, que considerou moderno e voltado para uma educação de qualidade. Suas palavras são categóricas:

conseguimos convencer a maioria dos senadores a esperar a nova legislatura que se iniciava em fevereiro. A partir de então, atuando de forma articulada com o se- nador Darcy Ribeiro e com o senador Roberto Requião, presidente da Comissão de Educação do Senado, pudemos influenciar a base de apoio do governo naquela ca- sa e rever o processo de tramitação do projeto.... Sobressaiu-se na interlocução com o Congresso durante esse processo a figura de meu chefe de gabinete, Edson Machado de Sousa, ... (p. 47).138

A disputa entre os dois projetos (Câmara e Senado) representava claramente a divergência de interesses entre os atores sociais estatistas, privatistas e o MEC. Se por um lado, o primeiro grupo vinculava-se às bandeiras de movimentos e entidades organizadas na sociedade civil e relacionadas à defesa de política educacional de cunho democrático, laico, público, universal em todos os níveis e gratuito, por outro, o documento do Senado materia- lizava os interesses da burocracia estatal e daqueles representantes do setor privado educaci- onal, cuja política educacional está associada à centralização administrativa, à coexistência entre ensino público e privado e a universalização apenas do ensino fundamental.139

No segundo mandato de FHC, novamente, a proposição do Plano Nacional de Educação não partiu do Poder Executivo, embora, a Constituição Federal140 e a LDB/96141

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Belloni (1998), consultora da Câmara dos Deputados, relata que o monitoramento do Executivo permeou o período de aprovação do ―substitutivo Darcy Ribeiro‖ no Senado e na Câmara, através de visitas dos dirigentes da SESu/MEC ao relator, como também de visitas do relator e de parlamentares ao gabinete do ministro da Educação. Saviani (2001) atribui ao MEC o papel de coautor do texto de Darcy Ribeiro, e, concorda com Belloni no empenho direto do Ministério em sua aprovação.

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Muranaka e Minto (1998) sustentam a existência, à época, de um forte lobby em prol dos interesses privatistas repre- sentados na Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (CONFENEN), que é a entidade máxima e única, em nível nacional, de representação da categoria, no caso, das escolas particulares.

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―Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desen- volvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do poder público que conduzam à:

I – erradicação do analfabetismo;

II – universalização do atendimento escolar; III – melhoria da qualidade do ensino; IV – formação para o trabalho;

V – promoção humanística, científica e tecnológica do País.” (Constituição Federal, 1988). 141

―Art. 9. A União incumbir-se-á de:

I – elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municí- pios;‖

“ Art.87. É instituída a Década da Educação, a iniciar-se um ano a partir da publicação desta Lei.

1o A União, no prazo de um ano a partir da publicação desta Lei, encaminhará, ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de Educação, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos.” (LDB, 1996). Cabe salientar a afirmação de Cury (1997) que o texto da LDB, ao fazer refe-

estabeleceram a obrigatoriedade de sua elaboração através de lei de iniciativa da União com o prazo máximo de um ano para encaminhamento ao Congresso Nacional.142 O MEC dele- gou ao INEP, tardiamente, no 2º semestre de 1997, a coordenação do processo. Através de um ofício circular, o instituto convocou todas as instâncias da gestão educacional e dos seg- mentos da sociedade civil engajados para que participassem da discussão e formulação do projeto do PNE, que deveria ser encaminhado ao Congresso Nacional até dezembro daquele ano. Reconheceu-se a diversidade de interlocutores,143 com papel ativo na arena da educação superior dos órgãos governamentais da SESu e da CAPES, e foi estabelecido um calendário de reuniões para a consolidação de propostas, de metas concretas e de sugestões para o do- cumento final. Admitiu-se, ainda, a necessidade de consultas e negociações para que o Plano refletisse amplo consenso nacional. Apesar dessas iniciativas, o Ministério da Educação de- veria ter encaminhado o Plano Decenal ao Congresso Nacional, até 23 de dezembro de 1997, todavia, isto não se concretizou. (INEP, 1997a).

Mais uma vez a sociedade civil representada pelo ―Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública‖, rearticulado após a derrota em 1996, antecipou-se ao Poder Executivo, sendo que em 10 de fevereiro de 1998, enviou ao Congresso Nacional um Projeto de Lei baseado em documento consolidado no II Congresso Nacional de Educação (CONED), cujo tema foi ―Plano Nacional de Educação. Proposta da Sociedade Brasileira‖.144

Neste evento, rência à Declaração Mundial sobre Educação para Todos, cujo teor relaciona-se, especificamente, à educação básica, acaba por desconsiderar os demais níveis e modalidades educacionais.

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Cabe salientar que a Carta Magna previa que o Plano Decenal deveria primar pela articulação e pela integração em seus diversos níveis, perseguindo cinco objetivos definidos, enquanto, a LDB foi bem mais genérica em relação a diretrizes e metas, porém, precisa na fixação de prazo para elaboração.

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A lista de interlocutores é extensa e representada por suas siglas: CNE, CRUB, ANDIFES, ABRUEM, ABRUC, ABM (ES), CNPQ, FINEP, ANPED, ANDES, FASUBRA, UNE, SBPC, ABC, além das Secretarias Estaduais de Educação e Ciência e Tecnologia.

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O I Congresso Nacional de Educação (CONED) foi realizado em Belo Horizonte de 31.07 a 03.08.96, no período anterior à aprovação da Lei de Diretrizes e Bases. O tema não poderia ser mais sugestivo: ―Educação, Democracia e Quali- dade Social. Construindo um Plano Nacional de Educação.‖ Não há dúvidas que o objetivo central foi a elaboração de princípios, fundamentos e diretrizes para o PNE. O evento foi dividido em cinco linhas temáticas: Estado e Educação; Sociedade Civil e Educação; Trabalho e Educação; Educação Básica; e Educação Superior. Esta última foi analisada sob o ponto de vista das políticas públicas direcionadas a este nível de escolarização e dos dilemas e perspectivas da universidade pública brasileira. O documento enfatizou a existência de uma ação governamental contrária às IES públicas. Dentre as principais diretrizes, destacam-se: garantir acesso e permanência na educação pública, gratuita e de qualidade a todos os níveis de ensino; para que isto ocorra, aumentar o percentual do PIB em educação, cuja definição do percentual deveria ser pelo número de habitantes e não o número de estudantes; garantir a manutenção da indissociabilidade entre ensino, pesqui- sa e extensão como condição necessária à qualidade científica e equidade social; garantir o financiamento estatal para educação pública de terceiro grau, como um dos mecanismos de fortalecimento e reconhecimento das especificidades do ensino universitário; criar instrumentos que evitem a subordinação deste nível educacional às demandas imediatas do mer-

a proposta dos atores defensores da causa estatista avançou frente à ―carta de intenções‖ do congresso anterior e procurou estabelecer diretrizes e metas concretas para o sistema educa- cional brasileiro. O resultado final, traduzido em proposição legislativa, era composto de uma justificativa crítica na qual se baseava em possibilidades e limitações da realidade naci- onal e a defesa intransigente da educação pública, gratuita, democrática, laica e de qualida- de, para todos os níveis.

É importante chamar a atenção, a disposição sequencial dos temas tratados que se diferencia claramente da proposta prévia elaborada pelo INEP. Após abordar as diretrizes e as metas para o Sistema Nacional de Educação e a Gestão Democrática da Educação, o texto discorre a respeito das metas de financiamento, para, posteriormente, retomar o binô- mio de ―diretrizes e metas‖ para cada nível e modalidade de ensino e, por último, tratou da formação dos profissionais da educação. É possível presumir que essa sequência não foi acidental, portanto, a proposição de metas prévias de financiamento aos níveis e às modali- dades refletia a preocupação clara com a ampliação de recursos públicos como condição sine

qua non para melhoria quantitativa e qualitativa da educação nacional.

O Presidente Fernando Henrique Cardoso, pressionado por tal acontecimento, deu entrada, no dia seguinte – por meio de Mensagem Presidencial acompanhada de Exposi- ção de Motivos do Ministro da Educação – no Projeto de Lei proposto pelo MEC para o Plano Nacional de Educação na Câmara dos Deputados, baseado no roteiro prévio publicado pelo INEP. É importante lembrar que o tempo despendido na elaboração desse documento foi bastante exíguo, tornando discutível a afirmação do Ministério da Educação na qual o processo de reflexão, análise e confecção ocorreria de forma democrática e com a participa- ção dos principais interlocutores.

De maneira semelhante à ordenação da Lei de Diretrizes e Bases, essa proposta