O processo privatizacional Brasileiro entre 1930-

É importante trazer para o contexto do presente estudo, a forma como o processo privatizacional no Brasil foi desenvolvido, isto porque, embora não acontecesse em “timings” muito semelhantes aos ocorridos em Angola, a forma como fora aplicado foi idêntica.

Desde os tempos coloniais até à chegada ao poder de Getúlio Vargas, o Brasil tinha um reduzido número de empresas estatais e ainda assim as que existiam tinham também pouca representação do seu contexto socio-económico. A própria intervenção do estado na economia era muito pouco significativa nesta fase.

Após a chegada de Getúlio Vargas e do denominado “estado novo” da década de 1930, deu-se lugar a um fenómeno de mudança, nomeadamente alicerçado num nacionalismo económico assente em protecionismo, elevados investimentos públicos em infraestruturas e setores de matéria-prima básicos e, criação de monopólios públicos de produtos como açúcar, café ou chá (Carneiro, 2002; Baer, 2008)

O surgimento de um conjunto abrangente de empresas públicas pretendia assim (1) desenvolver e instalar um setor industrial diversificado nas mais diversas áreas onde o setor privado não tivesse interesse em investir (pe. setor do aço), (2) estatizar um conjunto de empresas estrangeiras em áreas onde não se conseguisse atrair os investimentos necessários para fazer face ao crescimento económico (pe. setor ferroviário, comunicação e energia elétrica), manter um conjunto de indústrias consideradas estratégicas para o país, tais como a fábrica nacional de motores, a Alcalis, A Lioyel ou a Embraer, (4) produzir um conjunto de produtos alimentares para fazer face à escassez que resultou na 2ª guerra mundial e, (5) explorar o subsolo e o setor do petróleo, o que levou à criação da Petrobras (Bresser-Pereira, 2003).

O controlo estratégico e económico do país era desta forma o principal objetivo do governo, abrangendo neste processo não só empresas privadas entretanto falidas que operavam em setores poucos familiares à administração pública e com dívidas excessivas aos bancos públicos (pe.hotéis, usinas de açúcar ou editoras), como também as próprias empresas públicas como forma de as dinamizar através da diversificação de atividades e fazer com que se tornassem verdadeiramente rentáveis e ajudassem a diminuir a balança comercial do país através das exportações. Aliás, a reforma administrativa de 1967 (decreto-lei nº200) e o aumento das tarifas estatais no final dos anos de 1960 intensificaram este processo, dando às empresas liberdade e meios para que se pudessem de facto expandir (Jannuzzi, 2005).

No entanto, é importante salientar que embora a política económica tenha começado a ser mais intervencionista com o denominado “Estado Novo”, o rápido crescimento do número de empresas estatais no pós-guerra (haviam apenas 20 em 1940), para muitos autores, não foi um fenómeno planeado resultado de uma ideologia estatizante, mas sim de uma resposta à resolução de problemas de curto-prazo (Baer et al., 1973; Cardoso, 1973; Bresser-Pereira, 2003). Cardoso (1973: 143), por exemplo, argumenta que “a orientação política era mais uma resposta de curto prazo aos problemas práticos do que um conjunto coerente de projeções baseadas em uma ideologia nacionalista”, o que levou a que muitas empresas se opusessem a este intervencionismo estatal, sendo que das 268 empresas estatais federais que existiam em 1979 só 76 passaram a seria geridas pelo estado.

Do ponto de vista histórico, e a partir da interpretação de diferentes leituras e considerações, parece no entanto não se puder afirmar categoricamente que as atividades comercias do Estado sugiram de forma acidental e sem qualquer ligação a um qualquer projeto político entretanto definido, até porque, existindo ou não esse projeto, parece ficar claro uma intervenção estatal ligada ao binómio nacionalismo e desenvolvimento, o que do ponto de vista prático vem sempre relançar a importância do conceito de defesa de nação, sendo que em qualquer reprodução estes conceitos aparecem sempre intimamente ligados.

Por outro lado, o intervencionalismo estatal parecia inevitável face à estrutura extremamente reduzida do setor privado e à sua menor capacidade para fazer face, por um lado, às necessidades infraestruturais que o país necessitava, fundamentalmente nas áreas da petroquímica, aço, ou equipamentos de transporte, e por outro, à necessidade de dinamizar as indústrias que utilizavam tecnologias mais sofisticadas (Baer et al., 1973).

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A época de 1968-1973 foi por isso denominada de “milagre económico”, sendo que o setor público e privado conviviam de forma perfeitamente harmónica não constituindo um qualquer ameaça ao outro, o que resultou no crescimento do país até 1974.

A partir desta fase no entanto, o Brasil começa a enfrentar um período de deteriorização das suas condições económicas, e isto resultado da entrada de um novo governo em Março deste ano, cuja ideologia assumida, procurava reduzir a influência do setor privado na decisão de alocação da poupança nacional e, começam aqui as primeiras objeções contra a participação excessiva do Estado na economia.

Eugénio Gudin, um conhecido liberal, eleito Homem do Ano pela revista Visão em 1974, declarou na cerimónia de premiação: “Nós vivemos, em princípio num sistema capitalista. No entanto, o capitalismo brasileiro é mais controlado pelo Estado do que em qualquer outro país, exceto naqueles sujeitos aos regimes comunistas.” Discurso seguido pelos empresários privados que no início de 1975 publicaram um conjunto de artigos sobre a temática da Estatização (SSE, 2010).

A resposta estatal a esta insatisfação, resultou na exclusão do setor privado e dos seus empresários nos fóruns de tomada de decisão promovidos pelo Conselho de Desenvolvimento Económico (CDE), entretanto criado em 1974 e, no qual, apenas participavam o Presidente e alguns ministros do governo (Bresser-Pereira, 2003).

Os empresários do sector privado estavam assim excluídos de participar no processo de decisão sobre a economia nacional e ajudar a estabelecer um conjunto de critérios para definir as orientações da atividade empresarial pública e privada em termos de controlo, direção, expansão ou investimento, começando a perder espaço em termos de competitividade. Para Pessanha (1981), o problema só se resolveria assim com o reverter do processo de estatização e com a “supressão de alguns privilégios desfrutados pelas empresas públicas como a liberdade de investir recursos, ter isenção de alguns impostos, a limitação da sua capacidade para criar subsidiárias, ou a proibição da utilização dos recursos originados das poupanças compulsórias e outros incentivos fiscais” (p.95).

A resposta do Estado foi entretanto dada através da venda de agumas empresas estatais, ainda que o processo fosse sempre acompanhado de apreensões e dúvidas sobre a sua eficácia, isto

porque, os setores onde este mecanismo de venda veio a acontecer, não mereciam muito interesse do setor privado, incorrendo o processo num mero simbolismo face aquilo que eram as propostas dos empresários. A política governamental estava portanto longe de se fundamentar na privatização empresarial.

A resposta governamental propriamente dita foi dada em 1976, quando o governo com o objetivo de fortalecer as empresas privadas nacionais através de subsídios, impostos e, créditos, cria o documento “Ação para empresas nacionais do sector privado”, preparado pelo CDE e publicado em 15 de Junho de 1976.

O documento admitia no entanto o retorno ao setor privado de algumas empresas que não estivessem abrangidas pelo plano nacional de desenvolvimento (II PND) como a Petrobras, Electrobras e o seu sistema Telebras, a CVRD, a Usiminas, a CSN ou a Cosipa, isto porque, segundo o governo, embora fosse primordial industrializar o país ocupando setores considerados estratégicos, a verdade é que não estavam reunidas condições para as empresas nacionais as puderem assumir, e do ponto de vista da segurança nacional também não se deveria privatizar com base em capital externo de empresas estrangeiras.

Os resultados desta ação foram que no final da década de 1970, a situação macroeconómica do país piorou novamente, transformando novamente o controlo da inflação, o equilíbrio da balança e, a superação da crise cambial, como os principais focos de preocupação do Estado. O crescimento de curto-prazo é relegado para segundo plano, sendo que a ideia de privatização continuamente debatida em discursos governamentais, mas sempre sem as devidas consequências práticas (Amann e Baer, 2002).

No que diz respeito por exemplo aos imperativos macroeconómicos ligados à crise cambial, estes refletiram diferentes efeitos sobre as empresas estatais. Até 1979, as empresas estatais eram estimuladas a contrair empréstimos estrangeiros (muitas vez acima das suas próprias necessidades) como meio de financiar o crescente deficite das suas contas corrente, no entanto, a partir desta fase, o aumento das taxas de juro nos mercados internacionais, a desvalorização da moeda e, a redução dos preços dos bens e serviços produzidos para controlo da inflação (e como forma de subsidiar as exportações da manufactura) vieram colocar em perigo a sobrevivência destas empresas (Carvalho et al., 2010).

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Para fazer face a esta situação, o governo cria então o programa nacional de desburocratização, com a finalidade de refrear o crescimento das empresas estatais e de certa maneira controlar a procura agregada (o que se traduzia no entanto numa tarefa difícil face à completa falta de controlo que era exercida pelas autoridades federais relativamente às empresas do estado) e inicia na prática uma aposta efetiva numa política privatizacional. Segundo Baer (2008) e, na sequência dos discursos de conceituados politólogos da época, esta ação resultava assim não da maior capacidade de produção do setor privado face ao público, mas essencialmente da necessidade do estado de fazer face à sua incapacidade para exercer um efetivo controlo sobre as ações das empresas públicas, cujas decisões das suas administrações levava de forma constante ao descontrolo das suas despesas face ao orçamentado.

Nesta medida, o intuito governamental era promover a possibilidade de exercer um maior contolo sobre as empresas, sendo que no caso das privadas seria muito mais fácil face ao fato destas estarem subordinadas ao crédito público e/ou esquemas de incentivos fiscais, o que facilitaria esse controlo.

Em 1981, a política das privatizações entra efetivamente no panorama empresarial estatal Brasileiro e na sua agenda política, sendo criada uma comissão especial de desestatização, definindo normas para transferência, transformação e alienação das empresas controladas pelo governo. Os objetivos da comissão criada consistiam desta forma no fortalecimento do setor privado, e na limitação da criação de novas empresas estatais, o que na prática se traduzia em fechar ou, no limite, transferir para o setor privado todas as empresas cujo controlo pelo setor público não era mais necessário ou justificável (Amann e Baer, 2002; Bresser-Pereira, 2003; Hogan, 2008)

Foram então identificadas 140 empresas a ser privatizadas no curto-prazo, sendo 50 destas selecionadas para venda, ainda que na prática isto se traduzi-se no período compreendido entre 1981 e 1984 na venda de apenas 20, no arrendamento de 1 e, na incorporação de 8 noutras instituições públicas73 - Figura 16 (Hogan, 2008).

73 _{Seis, consideradas em situação de falência, foram incorporadas pelo BNDES através do que fora denominado} como “operações hospitalares”

Figura 16: Caraterização do período privatizacional ocorrido entre 1981 e 1984 no Brasil

(1) As 20 empresas vendidas totalizaram um ativo de 274 milhões de dólares, menos de cinco mil trabalhadores e receitas de vendas de apenas 190 milhões de dólares. A maior receita resultou da venda de um grupo de empresas ligadas à empresa “Rio Cell” que produzia polpa de madeira no valor de 77,5 milhões de dólares, sendo a mais baixa no valor de 2 mil dólares, resultante da venda da fiação e tecelagem da empresa “Lutfala”;

(2) No governo de Sarney, foram privatizadas 18 empresas avaliadas no valor de 533 milhões de dólares, um similar transferido para governos estaduais, duas empresas incorporadas por instituições federais e quatro foram encerradas. A maioria dessas empresas era de pequeno e médio portes, em segmentos nos quais o sector privado era dominante.

(3) Outra empresa privatizada foi a BNDESPAR, subsidiária do BNDES (Banco Nacional de

Desenvolvimento Económico e Social do Brasil), responsável pelas operações de mercados de capital. (4) Os ativos combinados, totalizaram receitas de 2,5 biliões de dólares e empregavam 27600 pessoas.

Fonte: (Hogan, 2008)

Segundo dados do Banco Mundial (1989), a conclusão que se retira é que a primeira fase privatizacional no Brasil, consistiu num clássico exemplo de “fiasco admistrativo”, isto porque esta não era alicerçada numa política de base central mas, fundamentalmente, em motivações questionáveis por parte do BNDES, cujo principal objetivo consistia na libertação de um conjunto de empresas no seu entender problemáticas e deficitárias74. Esta linha de pensamento era reproduzida pelo próprio presidente do BNDES, uma das figuras centrais do avanço das privatizações nesta fase, afirmando na altura que na verdade a privatização não era uma política central. Ela surgiu, primeiramente, pela necessidade do BNDES em gerar recursos dentro de suas próprias holdings de participações, em segundo lugar, para obter liquidez para as suas atividades normais e, em terceiro lugar, porque a sua própria gestão interna foi grandemente enfraquecida pela incapacidade da força administrativa necessária à sua rotina diária (The Economist, 2011).

Pode-se concluir portanto, que a fase privatizacional da década de 1980 foi a possível, face às limitações que lhes estavam inerentes, onde se realça o reduzido interesse por parte de investidores privados na compra das empresas estatais disponibilizadas pelo governo para esse fim e, pela proteção estatal face às empresas realmente apetecíveis.

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A particularidade aqui mencionada, aliada à crise fiscal iniciada nos anos de 1980, foram assim tidas como duas das principais razões para a deterioração contínua da economia Brasileira, e ainda que a crise fiscal fornecesse de certa forma suporte à privatização, os resultados acabaram por ser sempre muito modestos e tiveram apenas um efeito marginal na economia, pois somente empresas pequenas, em sectores nos quais o governo nunca deveria ter entrado, foram privatizadas (Catapan, 2005, Hogan, 2008).

O fraco compromisso político com a privatização, continuaria a subsistir de forma contínua anos mais tarde, sendo à luz da constituição em 1989 rejeitada a medida provisória número 26 que visava estabelecer condições para que todas as empresas estatais pudessem ser privatizadas, o que na prática contribuía para a continuação da existência de monopólios públicos nos sectores de telecomunicações, petróleo e distribuição de gás e, imponha barreiras ao evetual controlo estrangeiro em setores prioritários tais como os de mineração e energia elétrica (Hogan, 2008).