Neste capitulo, procuramos situar historicamente o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que é considerada uma das políticas públicas de suplementação alimentar mais antigas do país e uma das mais abrangentes do mundo. Desta forma, o capitulo tem por objetivo, apresentar o Programa dando ênfase na implementação da Lei 11.947 mostrando a partir das diretrizes o modo como ele é operacionalizado, mas também algumas dificuldades quanto a sua execução.
História
O Programa de Alimentação Escolar – PAE foi criado na década de 1950 e é considerada uma das intervenções governamentais de suplementação alimentar mais antiga do país, sendo um dos maiores programas na área de alimentação escolar do mundo e o único aplicado de forma universal (CANIELLO; CANIELLO; MELO, 2016). Antes de ter o formato atual, era considerado um programa de caráter assistencialista.
Na década de 1950, o país se encontrava num momento crítico devido a problemas relacionados à fome e à desnutrição, pois boa parte da população não tinha acesso a uma alimentação de qualidade. Foi nesse período que o Ministério da Educação e outros setores do governo se articularam para captar recursos para a merenda escolar, seguindo uma tendência mundial no pós-guerra, quando várias organizações internacionais de combate à fome foram criadas. Segundo Triches (2015, p. 187), havia indícios de que a criação de programas de assistência alimentar “constituiriam mecanismos de ampliação do mercado internacional de realização de mercadorias, procurando padronizar hábitos e práticas alimentares de acordo com os interesses de acumulação do capital.”
Diante da grave situação em que se encontrava o país, especialmente em relação aos problemas ligados à questão nutricional dos alunos, o governo criou a chamada Campanha de Merenda Escolar - CME18, subordinada ao Ministério da Educação e outros programas para captação de recursos em órgãos internacionais para o Brasil
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(TRICHES, 2015). Influenciado pela política externa norte-americana, o Brasil na década de 1960 criou programas de distribuição de alimentos, mantidos através de recursos financeiros oriundos de órgãos internacionais, com o objetivo de melhorar as condições das pessoas desprovidas de quaisquer condições de se alimentar. O Programa Mundial de Alimentos – PMA, gerenciado e coordenado pela FAO/ONU e o Programa “Alimentos para a Paz” que foi uma ajuda “externa” a partir de um acordo entre Ministério da Educação do Brasil e o United States Agency for International Development - USAID19, com o objetivo de fornecer técnicas e diretrizes políticas a fim de reorientar o sistema educacional brasileiro, atendendo assim, às necessidades do capital internacional (FONSECA e CARLOS, 2015).
Em 1979, a CME passa a se chamar Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE. Embora os objetivos do Programa fossem de melhorar as condições nutricionais, o rendimento dos alunos e diminuir a evasão escolar, não havia estrutura para efetivação de tais objetivos. Segundo Triches (2015, p. 187), o Programa contava com:
Poucas condições para atender objetivos tão pretensiosos, haja a vista a descontinuidade no atendimento, a má qualidade dos alimentos oferecidos, a inadequação à diversidade alimentar brasileira com consequente baixa aceitabilidade, a restrição a uma única refeição diária servida, entre outros. Com a promulgação da Constituição de 1988, o PNAE passa a ser universal, ou seja, é garantido a todos os alunos do ensino fundamental o direito à alimentação escolar. Segundo Spinelli; Canesqui, (2002), mesmo com esse grande avanço, o Programa encontrava dificuldades, sendo uma delas o seu modelo de gerenciamento centralizado. Isso porque o processo de aquisição dos alimentos acabava favorecendo as grandes indústrias de alimentação, pois o governo, atendendo a esses interesses, priorizava a aquisição de alimentos formulados e industrializados, que depois eram distribuídos para todo o território nacional.
A partir da afirmação dos autores, podemos observar quatro grandes problemas da centralização do programa. Primeiramente, a logística. O Brasil possui dimensões
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Segundo o site oficial, essa Agência tem como missão: “Em nome do povo americano, promovemos e demonstramos valores democráticos no exterior e promovemos um mundo livre, pacífico e próspero. Em apoio à política externa americana, a Agência para o Desenvolvimento Internacional dos EUA lidera o desenvolvimento internacional do Governo dos EUA e ajuda a desastres através de parcerias e investimentos que salvam vidas, reduzem a pobreza, fortalecem a governança democrática e ajudam as pessoas a emergir de crises humanitárias e progresso além da assistência”. Ver em: https://www.usaid.gov/who-we-are/mission-vision-values, acesso em: 15/01/2019.
continentais e distribuir a merenda era um problema na época, principalmente, para as regiões norte do país. Por conta das grandes distâncias geográficas, frequentemente a merenda chegava nesses locais com o prazo de validade vencido. Em segundo lugar, vinha a questão do armazenamento desses produtos. Nem todos os lugares tinham estrutura para armazenamento comprometendo sua qualidade. O terceiro problema é o da cartelização, isto é, as grandes distribuidoras (que eram concorrentes entre si) acertavam os preços. O quarto problema está relacionado ao terceiro, pois a combinação dos preços e seus valores elevados, “obrigava” o governo a comprar produtos acima dos valores de mercado, causando grandes prejuízos aos cofres públicos. Além disso, devemos acrescentar as questões da desconexão entre a merenda escolhida e as dietas locais e, mesmo, a baixa qualidade da alimentação que se oferecia aos alunos.
Em 1994 é sancionada a Lei 8.913/1994 descentralizando os recursos do PNAE, passando para os estados, municípios e o Distrito Federal a responsabilidade pela sua execução. A criação da lei foi um importante avanço, pois fazia alusão à preferência de produtos in natura e a mudança de hábitos alimentares e sobretudo, uma mudança na política. Como afirma Balém (2015 p. 42), “a descentralização do programa, abriu espaço para que a política pública fosse impulsionadora do desenvolvimento local.” Porém, somente no ano de 2009 com a Lei 11.947 é que o Programa instituirá um mercado específico para a agricultura familiar e local.
Na década de 1990, os movimentos sociais, sindicatos e o Conselho de Segurança Alimentar – Consea começaram a reivindicar junto ao governo a participação na construção de políticas públicas pautadas em temas como fome e miséria. O Consea foi institucionalizado no ano de 1993 (GRISA, 2012) e tinha como objetivo ser um espaço institucional de controle e participação social, para formulação, monitoramento e avaliação de políticas públicas voltadas para a segurança alimentar e nutricional, visando promover o direito humano à alimentação adequada. Era composto por dois terços de representantes da sociedade civil e um terço de representantes do poder público, sendo a presidência exercida por um representante da sociedade civil, indicado entres os membros e nomeado pela Presidência da República20. Embora esses atores tenham tido êxito em suas reivindicações, em 1995 o Conselho foi extinto (GRISA; SCHNEIDER, 2015b).
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Ver em: http://www4.planalto.gov.br/consea/acesso-a-informacao/institucional/o-que-e-o-consea, acesso em: jan./2019.
Os debates em torno das questões ligadas à segurança alimentar ocorreram durante os anos de 1990 e destacamos dois importantes eventos. O primeiro foi a Conferência Nacional sobre Nutrição no ano de 1992 em Roma, onde foi definido um plano de ação para o combate à fome ao redor do mundo. Foi apresentada uma estratégia de atuação da comunidade internacional em que constavam estratégias de combate à desnutrição, ações preventivas de saneamento básico e saúde pública, além de uma preocupação em relação à qualidade dos alimentos consumidos pela população (BELIK, 2012).
O segundo foi a Cúpula Mundial de Alimentação no ano de 1996, realizado também em Roma. Esse evento não ficou restrito ao estabelecimento de metas de redução do número de pessoas subnutridas no planeta, mas também a questões referentes aos padrões de consumo alimentar. Além dos eventos citados, é preciso destacar o papel do sociólogo Herbert de Souza, o “Betinho” na campanha nacional contra à fome e na criação da “Ação da Cidadania contra à Fome, à Miséria e Pela Vida” (NASCIMENTO, 2009). Todos esses debates foram subsidiários para que no futuro se formulasse o Projeto Fome Zero, demonstrando que o projeto foi resultado de um acúmulo de conhecimentos, experiências e articulação entre diversos atores da sociedade.
O Projeto Fome Zero
O Projeto Fome Zero foi um documento elaborado em 2001 pelo Instituto da Cidadania sob a coordenação de José Graziano da Silva e diversos setores da sociedade (ONGs, sindicatos, movimentos sociais, especialistas em questões de segurança alimentar e outros), cujo objetivo era formular uma política de Segurança Alimentar e Nutricional para o país. Neste documento, assinado por Luiz Inácio Lula da Silva, estava claro a preocupação:
[...] na conjugação adequada entre as chamadas políticas estruturais – voltadas à redistribuição da renda, crescimento da produção, geração de empregos, reforma agrária, entre outros – e as intervenções de ordem emergencial, muitas vezes chamadas de políticas compensatórias. Limitar-se a estas últimas quando as políticas estruturais seguem gerando desemprego, concentrando a renda e ampliando a pobreza – como ocorre hoje no Brasil – significa desperdiçar recursos, iludir a sociedade e perpetuar o problema” (BRASIL, 2010 p. 12).
É importante entender que as intervenções emergenciais foram necessárias, uma vez que os resultados das políticas estruturais não são imediatos, ou seja, só poderão ser observados após anos ou décadas. Como dizia o sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, “quem tem fome tem pressa”. Claro que essas políticas emergenciais devem ser entendidas como ações educativas e emancipatórias. O documento ainda afirma, que a pobreza no Brasil não é algo ocasional, mas sim um resultando de modelo econômico vigente há cinco séculos.
Com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do IBGE de 1999, o Projeto Fome Zero identificou que existiam 9,3 milhões de famílias e 44 milhões de pessoas muito pobres (renda abaixo de US$ 1,00 por dia) e que por estarem vulneráveis à fome, eram potenciais beneficiários desse projeto. Esse número de pobres representava 22% das famílias e 28% da população total do país, sendo 19% dessa população se encontrava nas regiões metropolitanas, 25% da população estava nas áreas urbanas não metropolitanas e 46% da população na área rural. E que 50% dessa população pobre se concentrava na Região Nordeste do país (BRASIL, 2010).
A partir do diagnóstico do problema da fome, os dados indicavam que havia pouca procura por alimentos, inibindo assim, a produção no país. Sem emprego e sem renda, o brasileiro não tinha poder de compra. Era preciso que o Estado interviesse, de forma que incorporasse ao mercado de consumo de alimentos essa parcela da população que estava excluída do mercado de trabalho ou que não possuía nenhuma condição de garantir uma alimentação digna à sua família. Era necessário mudar o modelo econômico vigente para que a população brasileira tivesse acesso a alimentos mais baratos e, consequentemente, sua segurança alimentar estaria garantida (BRASIL, 2010).
Com a chegada de Lula à Presidência da República em 2003, abriu-se grande espaço de diálogo entre o governo e os diversos atores sociais para a construção de uma política de segurança alimentar no país. O problema da fome no Brasil passou a ser o tema central do novo governo, portanto era necessário criar ações para combater a fome que assolava o país. Logo que assumiu o governo, Lula, juntamente com sua equipe, colocou em prática as ações do Projeto Fome Zero, que de imediato se tornou o Programa Fome Zero. O Programa estava estruturado em três grandes eixos: Políticas Estruturais, Políticas Específicas e Políticas Locais conforme mostra a figura 2.
Figura 2 Estrutura do Projeto Fome Zero
Fonte: BRASIL, 2010.
Desta forma, o Programa Fome Zero se apresentou como uma importante política na área social, se estendendo para demais setores do governo e demonstrando sua articulação setorial. A partir dos vários setores (educação, saúde, agricultura, meio ambiente entre outros) da sociedade se articularam em prol do objetivo do Programa que era a erradicação da fome e da miséria no país.
Compras Institucionais
O Programa Fome Zero tratava-se de uma política pública inovadora que, além de combater a fome, tinha como objetivo criar um padrão de consumo saudável, estimular a produção de alimentos e expandir as compras para a merenda escolar. Um dos primeiros programas lançados pela “estratégia” Fome Zero foi o Programa de Aquisição de Alimentos – PAA, instituído em 2003. O PAA foi uma excelente estratégia do governo, pois atuava na segurança alimentar das populações mais vulneráveis e de baixa renda e fomentava um setor historicamente excluído do desenvolvimento econômico e social do país, a agricultura familiar (CANIELLO et. al., 2016). O Programa ganhou projeção dentro e fora do país e “em função dos resultados alcançados, outros países adotaram o modelo implantado no Brasil, associando política de segurança alimentar a incentivos para a redução da pobreza rural” (BELIK; FORNAZIER, 2016, p. 71).
As compras públicas têm sido uma excelente estratégia de abastecimento alimentar e o papel do Estado nesse processo é fundamental, principalmente nos países em desenvolvimento. No Brasil, as políticas de abastecimento estão voltadas para o plano de combate à fome e à redução da pobreza e da miséria, implementadas por vários
governos nacionais na primeira década do século XXI. Desta forma, os programas de compras governamentais têm por objetivo garantir a segurança alimentar das populações de baixa renda e fomentar a agricultura familiar. Além de financiar e fiscalizar, o Estado pode ser um estimulador das relações econômicas e sociais. A participação social é outro fator fundamental na definição e implementação das políticas públicas, pois para que essa política se efetive é necessário uma interação entre os governos em seus diversos níveis e as organizações sociais, especialmente cooperativas e associações de produtores (CANIELLO et. al., 2016).
Segundo Belik; Fornazier (2016), essa estratégia top-down surgiu com o objetivo de garantir a segurança alimentar das populações mais vulneráveis e criar novos mercados para a agricultura familiar. Um exemplo de mercado institucional é o Wold Food Programme – WFP ou Programa Mundial de Alimentos – PMA. Segundo Balém (2015), o PMA é considerado a maior agência humanitária de combate à fome no mundo e faz parte da ONU. Criada em 1961, seu objetivo é realizar e apoiar iniciativas que visem a redução da fome e desnutrição extrema ao redor do mundo. O Programa entende que todos – homens, mulheres e crianças – devem ter acesso a uma alimentação saudável e contÍnua. Atualmente, o Programa é responsável pela compra e distribuição de alimentos em mais de 60 países. O PAA no Brasil segue o mesmo sistema de compra e distribuição do PMA. Para Silva e Silva (2011, p. 89):
Ao adquirir produtos da agricultura familiar, o PAA garante um aporte de renda mensal aos agricultores e o escoamento da produção possibilita uma alimentação mais saudável às populações em situação de insegurança alimentar. Numa abordagem não assistencialista, o PAA criou mercados até então inexistentes e alterou a relação entre produtores e intermediários. Dessa forma, as compras institucionais surgem a partir da atuação do Estado com a criação de novos mercados, mas também de um processo de construção, e institucionalização de “novas” ideias, pautadas na segurança alimentar e nutricional da população (GRISA; SCHNEIDER, 2015b). Além disso, a compra institucional garante mercados aos agricultores menos capitalizados, que “sofrem com padrão irregular de sua produção, a falta de equipamento adequado e embalagem para comercialização e outros problemas do ritmo mais lento da implementação das políticas” (BELIK; FORNAZIER, 2016, p. 75).
Em razão disso, ao estabelecer um mercado institucional, está se criando oportunidades para os agricultores mais pobres terem acesso aos mercados locais,
estimulando a produção e aumentando o autoconsumo. Para Grisa et. al. (2011), “a criação desses novos mercados é estratégica diante da preocupação de que os agricultores familiares não se tornem dependentes do PAA. O objetivo é fazer deste apenas um pontapé inicial para a inserção de novos mercados”.
Esse tipo de mercado passou a ser uma oportunidade para a agricultura familiar, principalmente em função da oferta de produtos mais saudáveis. A absorção de produtos da agricultura familiar por mercados institucionais é um fenômeno relativamente novo no Brasil, sendo que, em sua grande maioria, são experiências locais e descontínuas no tempo. A compra de produtos da agricultura familiar possibilita a valorização da produção local e apresenta-se como importante caminho para o fortalecimento e desenvolvimento local em bases sustentáveis.
Os resultados positivos do PAA proporcionaram que novas ações fossem pensadas para resolver o problema nutricional e fortalecer a agricultura familiar. Segundo Silveira et. al. (2016, p. 27), “o “sucesso” na implantação do PAA pode ser medido por sua rápida expansão pelo Brasil entre 2003 e 2008, quando o número de agricultores familiares beneficiados pelo Programa passou de 42 para 169 mil”. Entretanto, a operacionalização do PAA vem enfrentado algumas dificuldades. Desde 2016 o PAA vem sofrendo grandes cortes no seu orçamento, dificultando o acesso dos agricultores ao programa e impactando as pessoas e instituições que se beneficiam dos alimentos doados. Na mesma linha do PAA, com o objetivo de ampliar o mercado institucional, o governo federal criou a Lei 11.947 de 16 de junho de 2009, obrigando os municípios, estados e também o Distrito Federal a aplicar 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE na compra de produtos oriundos da agricultura familiar.
Balém (2015) reconhece o potencial do mercado institucional, mas admite que as estruturas institucionais existentes ainda não estão preparadas para a complexidade e o grande alcance do PNAE no país. Diante disso, a autora entende que é necessário que os atores se apropriem dessa política com o objetivo de criar um ambiente propício, caso não exista. Além disso, o PNAE deve ser visto como um meio para que os agricultores desenvolvam novas práticas de relacionamento com outros mercados. Assim, os agricultores aos poucos vão desenvolvendo novas habilidades de se relacionar com outros mercados locais, pois o potencial do mercado institucional não se
encerra em si, mas na possibilidade de produzir scaling up, ou seja, desenvolver capacidades para os agricultores. No entendimento de Balém (2015, p. 27), esse conceito é importante pois:
O mercado institucional do PNAE tem condições de absorver um número pequeno de agricultores familiares, principalmente nos municípios de menor população. Assim, na medida em que esses vão acessando outros mercados, a partir do PNAE, poderão diminuir a quantidade vendida para esse, abrindo espaço para outros agricultores. O que geraria uma autonomia dos mesmos. Nesse sentido, a política pública funcionaria como um instrumento de mudança e auxiliaria a inserção dos agricultores nos mercados locais e regionais. Cabe salientar que o conceito de scaling up, utilizado aqui, não é sinônimo de especialização produtiva e aumento de escala (usados na modernização da agricultura).
Os Programas de Alimentação Escolar – PAE têm sido reconhecidos por organismos internacionais em virtude de sua capacidade e potencialidade de enfrentar o problema da insegurança alimentar e de fomentar a economia local. A literatura internacional denomina os PAE de Home Grown School Feeding – HGSF. Segundo a FAO e WFP (2018), o HGSF é um modelo de alimentação escolar criado para fornecer aos estudantes uma alimentação segura, diversificada e nutritiva, adquirida localmente dos pequenos agricultores. Isso significa que programas do HGSF têm como objetivos principais: unir as escolas à produção local de alimentos, beneficiando os pequenos agricultores e fortalecendo suas capacidades produtivas; apoiando a diversificação das culturas e das dietas, promovendo mudança no comportamento e no apoio a uma alimentação saudável. Além disso, o HGSF deve criar uma demanda estruturada para a aquisição da produção local e leis que permitam aos agricultores participarem dos mercados de alimentação escolar. Nesse sentido, Triches (2015, p. 185) afirma que, “o HGSF trabalharia como um ponto de sinergia entre os objetivos de desenvolvimento e de saúde pública por meio do PAE”.
É nessa perspectiva que a presença do Estado, por meio das aquisições de alimentos, atuaria de forma decisiva para um desenvolvimento de política pública sustentável. Vale ressaltar que a participação de diversos atores da sociedade civil foi importante para o redirecionamento das políticas públicas. Isso fez com que a relação entre Estado e sociedade civil mudasse quando os movimentos sociais do campo além de proporem ações, tornaram-se parceiros (conquista de canais de diálogo) do Estado na execução dessas políticas. Nesse sentido, a participação social foi fundamental na definição, implementação e execução das políticas públicas.
O PNAE a partir de 2009
Com o processo de descentralização do PNAE ocorrido em 1994 e sua consolidação em 1998, quando os municípios e estados passam a serem responsáveis pela gestão dos recursos da alimentação escolar, viabilizam-se outras oportunidades, tais como:
Racionalização da logística e dos custos de distribuição dos produtos, promoção do desenvolvimento local (inserção da pequena empresa, do comercio local, dos pequenos produtos agrícola e da pecuária local), elaboração de cardápios compatíveis com os hábitos alimentares das comunidades e diversificação de suas preparações, maior participação da sociedade civil (CAE) entre outras vantagens (TRICHES, 2015, p. 188).