O Programa Nacional de Política de Ordenamento Territorial

Tem o PNPOT, entre os seus objetivos, a conservação da biodiversidade, dos recursos e do patrimônio natural, paisagístico e cultural, bem como promover o desenvolvimento policêntrico dos territórios e reforçar as infraestruturas de suporte à integração e coesão territoriais.

“... o Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT) e os Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT) corresponderiam à “planificação projetiva” dada a natureza genérica e programática que caracteriza grande parte das suas disposições e ainda, ao facto da sua vocação ser basicamente a de definir opções e linhas gerais relativas ao ordenamento do espaço. Ao invés, reconduzir-se-iam à ideia de “planificação determinativa” os planos diretores e os planos de urbanização, porquanto não só seriam planos aptos a receber comando de cima (em particular dos PROT), procedendo aos respectivos desenvolvimentos como, ainda, as suas opções seriam depois acolhidas em planos de maior grau de concretude.” (SILVA, 2009, p. 36)

O novo modelo de ocupação territorial, orientado pela legislação e pelo conjunto de programas estratégicos elaborados á luz do PNPOT, tem como objetivos, segundo Oliveira (2011) conter e consolidar os perímetros urbanos, preencher os espaços vazios dentro dos perímetros existentes e fornecer instrumentos adequados para reforçar e revitalizar os centros das cidades, designadamente os centros históricos.

O PNPOT tem como objetivo específico o desenvolvimento urbano mais compacto e policêntrico no continente, contrariando a construção dispersa, estruturando a urbanização difusa e incentivando o reforço de centralidade intra-urbana. Segundo Oliveira (1998):

“... PROT é um instrumento de “caráter programático e normativo” que estabelece apenas (via de regra) critérios gerais para a ocupação dos solos, sem estabelecer a ocupação concreta das parcelas do terreno por ela abrangidas.” (OLIVEIRA, 1998, p. 30)

Considerando-se que a questão principal deste trabalho é o ordenamento territorial em face da expansão urbana dispersa e fragmentada, há que se tecerem considerações sobre o aumento da malha urbana. Por vezes se considerou o crescimento da população como motor do crescimento urbano. Porém, esse fator não é o único, pois existem muitos atores a ganhar com a especulação imobiliária. Contudo, é um exercício interessante observar os fenômenos populacionais no território português, bem como no Brasil.

No contexto português têm ocorrido fluxos migratórios regionais desde meados na década de 50, segundo o diagnóstico do PNPOT. Estes fluxos se acentuaram a partir da década de 70, caracterizado pelo êxodo rural e dirigido a Lisboa. Por sua vez, no caso brasileiro, a década de 1950 marca a passagem de um país rural para um país urbano, e também de fluxos migratórios do campo para a cidade e migrações do Nordeste pra Centro- Oeste, para construção de Brasília e para as indústrias paulistanas.

A segunda metade da década de 70 foi marcada por fluxos migratórios provenientes das ex-colônias e, na década seguinte, a evolução da população retoma a dinâmica natural, sendo que na década de 90 há a saída da população de Portugal. Na década seguinte, a fecundidade mostra-se abaixo da capacidade de substituição de gerações.

Também nas décadas de 80 e 90 há o reforço na rede de cidades médias, com aumento da sua dimensão populacional e ampliação de sua área de influência. Esse crescimento é acompanhado pela expansão do perímetro urbano e dispersão geográfica das funções, especialmente a residencial, nas chamadas coroas suburbanas e periurbanas, como consta no PNPOT. Segundo Gaspar (2008):

“A organização das populações reveste formas variadas, embora predomine a concentração em centros urbanos de dimensão diversa, é expressiva à proporção que se urbanizou in situ ou que procurou as periferias urbanas para se estabelecer, sobretudo, como resultado da herança de um povoamento rural denso que se manteve até muito tarde, até a segunda metade do século XX, por razões ideológicas e pela falta de visão política dos sucessivos governos. Note-se que a infra- estructuração básica generalizada a que se procedeu entre 1975 e 1986, prolongou a vida dessa ruralidade e criou condições para uma organização difusa, incompleta e frágil.” (GASPAR, 2008, p. 145)

Junto a esse processo populacional, cabe salientar o êxodo rural em direção a Lisboa e Porto devido a fatores socioeconômicos, levando a um esvaziamento das áreas rurais, cujos efeitos estão presentes até os dias atuais, e a definição do sistema urbano como ordenador e motor de desenvolvimento do território português. Estes processos aumentam a especulação imobiliária urbana, ao passo que criam condições para vazios populacionais em zonas rurais e possibilitam a venda de propriedades rurais para investidores.

Além do crescimento econômico e populacional, há a ampliação física decorrente do aumento da oferta de alojamentos, que acompanha o crescimento demográfico e as transformações nas estruturas familiares. Decorrente deste crescimento populacional e

econômico, do envelhecimento e diminuição da população nas áreas rurais e das estratégias especulativas, há o crescimento do número de empreendimentos e usos urbanos em áreas destinadas à urbanização e em áreas antes de usos rurais. Segundo Oliveira (2011), as principais questões da atual situação urbanística (e porque não dizer, territorial) portuguesa, são:

“(i) Reforço da litoralização e da aceleração do processo de urbanização;

(ii) Abandono e degradação dos centros históricos, com a deslocação da população para periferias sub-equipadas e desqualificadas;

(iii) Urbanização indisciplinada e com tendências dispersivas (densidade populacional elevada fora de alguns parâmetros urbanos), com um alargamento sobredimensionado e irrealista destes perímetros;

(iv) Aumento do número de fogos21 _{devolutos e degradados dentro dos perímetros}

urbanos dos grandes centros e o seu congestionamento durante o dia;

(v) Irracional ocupação dos solos, fruto de iniciativas privadas que surgem degradadas, sem articulação, e carentes de movimentos associativistas e de parcerias público privadas de relevo, consistindo quase sempre em licenciamentos isolados; (vi) Deficiências e insuficiências nas infra-estruturas urbanas e nos equipamentos de espaços públicos;

(vii) Falta de articulação de planos de municípios vizinhos e dos planos em geral; (viii) Realização de operações urbanísticas ilegais;

(ix) Frequente e indesejável segregação social do espaço;

(x) Perda de identidade de algumas periferias urbanas, em situações mais flagrantes, também nos centros urbanos;

(xi) Marginalização de extensas áreas rurais ou perda das suas características tradicionais;

(xii) Inflexibilidade de grande parte do regime de conservação da natureza (durante muito tempo em regime de “tudo ou nada” devido à inexistência de regimes intermediários em zonas tampão).” (OLIVEIRA, 2011, p. 38)

Ao considerar as questões do ordenamento territorial português, há que se ter em conta a questão da administração e integração entre esferas governamentais e instâncias administrativas. Oliveira (2011) indica como problemas de caráter urbanístico, potenciados por questões de ordem organizatória:

“(i) A instabilidade dos ministérios que tutelam estes domínios (com mudanças sucessivas ou frequentes dos ministros responsáveis por esse sector ou com diferentes formas de estruturação interna separando, muitas vezes atribuições estritamente relacionais);

(ii) A existência de diversas instituições sobrepostas territorialmente, todas com atribuições sobre as mesmas áreas territoriais e com competências planificadoras; (iii) A deficiente articulação e cooperação entre municípios e entre estes e os restantes níveis de administração do território;

(iv) A ausência de organismos de monitoração e avaliação das medidas adoptadas e o difícil enquadramento jurídico de algumas entidades criadas estes domínios: o caso

das comissões que acompanharam a elaboração dos instrumentos de gestão territorial.

(v) A instabilidade dos níveis supra municipais de Administração do Território, de que é exemplo a criação, a certa altura, de novas figuras de associativismo intermunicipal – grandes áreas metropolitanas (GAM) e comunidades urbanas (ComUrb) -, que criaram alguns “desarranjos” do ponto de vista do ordenamento do território, já que cada em nada promoveram, muito pelo contrário, o cumprimento dos seus objetivos mais importantes: coesão territorial e espacial, correção das assimetrias regionais, promoção e valorização integrada das diversidades do território nacional, coordenação e concertação entre as várias entidades intervenientes no território.” (OLIVEIRA, 2011, p. 39)

Como problemas ao ordenamento do território português, entre os 24 problemas indicados pelo PNOT, indica-se a expansão urbana desordenada e seus efeitos na fragmentação e desqualificação do tecido urbano e dos espaços envolventes, bem como a ausência de uma cultura cívica de ordenamento do território e ineficiência dos sistemas de informação, planejamento e gestão territorial. Em relação ao desenvolvimento urbano e rural relacionados à urbanização, o Programa aponta:

“(i) A expansão urbana desordenada e correspondentes efeitos na fragmentação e desqualificação do tecido urbano e espaço envolvente;

(ii) A expansão desordenada das áreas metropolitanas e outras áreas urbanas, invadindo e fragmentado os espaços abertos, afectando a sua qualidade e potencial ecológico, paisagístico e produtivo e encarecendo as infra-estruturas e a prestação de serviços públicos;

(iii) O despovoamento e fragilização demográfica de vastas áreas;

(iv) O insuficiente desenvolvimento dos sistemas urbanos não metropolitanos e da sua articulação com espaços rurais envolventes, enfraquecendo a competitividade e coesão territorial do país;

(v) A degradação da qualidade de muitas áreas residenciais, sobretudo, nas periferias e nos centros históricos das cidades e persistência de importantes segmentos da população sem acesso condigo a habitação, agravando disparidades sociais intra- urbanas;

(vi) A insuficiência de políticas públicas e de cultura cívica no acolhimento e integração de imigrantes, acentuando a segregação espacial e exclusão social nas áreas urbanas.” (OLIVEIRA, 2011, p. 40)

A eficácia na aplicação do PNPOT sofre de questões referentes à falta de uma cultura cívica de planejamento e gestão territorial, sendo estas questões apontadas pelo próprio PNPOT:

- Ausência de cultura cívica que valorize o ordenamento do território com base no conhecimento rigoroso dos problemas, na participação dos cidadãos e na capacidade técnica das instituições mais diretamente envolvidas;

- Insuficiência de bases técnicas essenciais para o ordenamento do território, especialmente da informação georrefenciada dos recursos territoriais, da cartografia certificada, da informação cadastral e do acesso em linha ao conteúdo dos planos em vigor;

- Complexidade, rigidez, centralismo e opacidade da legislação e dos procedimentos do planejamento e gestão territorial, que afeta sua eficiência e aceitação social.

Ao abordar as questões regionais do Oeste e Vale do Tejo, as vias de transporte e locais de possível implantação de aeroporto dinamizariam economicamente esta região. Porém, na atual conjuntura portuguesa o aeroporto foi deixado de lado, o que acaba por defasar o atual plano regional. A integração das cidades desta região se faz pelas rodovias, sendo o eixo da A8 articulador dos aglomerados urbanos de Torres Vedras, Caldas da Rainha e Alcobaça, e a A1 o eixo Vila Franca de Xira e Cartaxo, Santarém. O transporte fluvial acaba perdendo importância após a instalação do transporte rodoviário a partir de 1950.

De forma geral, o PNPOT indica grandes espaços em Portugal, que se desenvolveram através de um modelo de urbanização difusa e sofrem pressão para construção dispersa, que além dos custos acabam por desestruturar os espaços rurais, agrícolas e florestais. Para alterar esta situação, os objetivos estratégicos e específicos indicam a necessidade de promoção de um desenvolvimento urbano mais compacto e policêntrico, contrariando a construção dispersa, estruturando a urbanização difusa e incentivando o reforço das centralidades intra-urbanas.