O S PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO B RASIL

Na década de 1990, o Brasil presenciou o surgimento dos programas de transferência condicionada de renda como uma alternativa do poder público no combate à pobreza (CUNHA,

22 _{Dentro do plano da qualidade e conteúdos do ensino, Draibe (2003) cita o TV Escola, como um dos principais}

programas nacionais de capacitação docente e a elaboração e distribuição, aos professores da rede pública, dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs).

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Neste ponto, Draibe (2003) põe em relevo a implantação do sistema de avaliações pedagógicas referente aos três níveis de ensino.

24 _{No que tange ao financiamento da Educação Fundamental, a mudança mais representativa consistiu na}

reforma do financiamento e da sistemática de gastos para o ensino fundamental, por meio do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).

41 2008). Atualmente, neste segmento, o Programa Bolsa Família é uma das principais referências, senão a principal, sendo considerado um dos mais importantes cartões de visita do governo Lula.

Se o destaque logrado por esses programas na agenda brasileira de políticas sociais é uma questão em torno da qual existe um amplo consenso, o mesmo não se pode afirmar em relação a alguns pontos que freqüentemente figuram nos debates acerca destes programas, tais como: a questão das condicionalidades, a focalização, as “portas de saída”, entre outros. Diante disso, buscaremos neste tópico trazer alguns questionamentos expressos na literatura acerca do Bolsa Família a fim de na próxima seção tentar pensar, quando possível, essas questões para o Bolsa Escola da Prefeitura do Recife à luz da pesquisa que realizamos acerca deste último.

Em relação aos programas para garantia de uma renda mínima25, a primeira proposta

foi apresentada em abril de 1991 pelo então senador Eduardo Suplicy: um projeto de Lei para a criação do Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM). O programa previa uma

complementação da renda, ao modo de imposto de renda negativo26, para todos os residentes

no país com idade acima dos 25 anos, cujo rendimento bruto mensal fosse inferior a Cr$ 45.000, “que correspondiam a 2,5 vezes o salário mínimo efetivo da época” (WEISSHEIMER, 2006, p. 32). Sua implementação ocorreria de modo gradual, ao longo de

oito anos,27 e a previsão de início era o ano de 1993 (MACHADO, 2005).

Embora tenha recebido voto favorável de todos os partidos, havendo apenas quatro abstenções em um conjunto de 81 senadores, além de ter sido aprovado na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, o referido projeto nunca chegou a ser implementado. Ainda assim, o PGRM carrega o mérito de ter introduzido no debate público

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De acordo com Sposati (apud Telles, 1998, p. 14), os programas de renda mínima “transferem uma dada quantia de remuneração para que seja transformada pelo cidadão, através do mercado, em resolução de uma necessidade. Não se trata de transferência de um bem como uma cesta básica, ou pagamento de um aluguel ou qualquer benefício, mas de ampliar a capacidade de consumo e acesso do cidadão a cobertura de uma necessidade através de aquisição ou compra. Este caráter faz com que propostas de renda mínima sejam combinadas quer com políticas liberais, quer com políticas de caráter social-democrático, já que no limite não rompem com os interesses do mercado”.

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Segundo Ramos (apud Machado, 2005, p. 4), “O imposto de renda negativo visa o fornecimento de uma renda mínima fixada a partir da definição de um patamar mínimo – seja o nível de pobreza, de indigência, etc. – no qual se pagará o imposto ou receberá uma complementação na renda. Caso o indivíduo não obtenha renda alguma, ele receberá a quantia necessária para se chegar ao patamar mínimo de renda definido. Para aqueles que recebem um valor abaixo do patamar estabelecido, o complemento será baseado levando-se em conta este valor, de forma a estimular o trabalho, pois sempre se estará em melhor situação financeira trabalhando. As pessoas que obtiverem uma renda acima do patamar mínimo estabelecido pagarão imposto de renda de acordo com sua remuneração.”

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A implantação do Programa ocorreria de modo gradual: as pessoas com mais de 60 anos seriam as primeiras a se tornarem beneficiárias (em 1995) até que, em 2002, todo público-alvo fosse atingido (DINIZ, 2007).

42 brasileiro a questão da garantia de uma renda mínima, contribuindo assim para as discussões sobre o tema que ocorreram nos anos subseqüentes (TELLES, 1998).

Apesar de a proposta supracitada ser de abrangência nacional, foram os municípios que largaram na frente em relação às experiências voltadas para a garantia de uma renda mínima. Estas experiências municipais foram fundamentais para a criação dos programas de garantia de renda com condicionalidades pelo governo federal. Ilustrativamente, em 1995, o governo municipal de Campinas lançou o Programa de Renda Mínima. No mesmo ano, foi implementando no Distrito Federal, pelo então governador Cristovam Buarque, o Programa Bolsa Familiar para a Educação e Poupança-Escola. Em dezembro daquele mesmo ano, o governo municipal de Ribeirão Preto aderiu à política de garantia de uma renda mínima, com a criação do Programa Municipal de Garantia de Renda Mínima em Ribeirão Preto (SP) (TORRES, 2007).

Com a boa repercussão destes programas, as experiências de garantia de renda mínima tornaram-se uma presença cada vez mais forte no território nacional. Apenas para citar um exemplo da atenção atraída por estes programas, em 1996, o Programa Bolsa Escola do Distrito Federal recebeu do UNICEF o prêmio Criança e Paz. Além disso, pesquisas como a da UNESCO, que demonstravam os impactos positivos deste programa nas vidas das famílias beneficiadas, colocava-o como uma política bem sucedida tanto no combate à pobreza quanto na melhoria das condições educacionais dos seus beneficiários, devendo por isso ser reproduzida em outras cidades, regiões e países. No período que se estende de 1995 a 1999, programas mais ou menos semelhantes ao de Brasília, foram implementados no Amapá, Mato Grosso do Sul, Alagoas, Rio de Janeiro, Goiás e Acre. A despeito das diferenças entre os Programas, todos tinham o mesmo fio condutor do Programa do Distrito Federal: garantir o acesso ao Ensino Fundamental e combater a evasão (AGUIAR E ARAÚJO, 2002).

Em 1998 criou-se, no âmbito do Governo Federal, o PGRM. Apesar de possuir a mesma designação do Projeto do senador Eduardo Suplicy, aprovado em 1991, não se tratava do mesmo Programa (MACHADO, 2005), sendo as diferenças entre eles bastante substanciais. Instituído pela Lei nº 9.533/97 e regulamentado pelo Decreto nº 2.609, em 1998, o Programa de Renda Mínima consistia no repasse, pelo Governo Federal, de 50%, em caráter de co-financiamento, para os programas municipais de renda mínima vinculados à educação.

Uma das condições para o financiamento da União era que os programas desenvolvidos pelos municípios tivessem como público alvo famílias com renda per capita de

43 até meio salário mínimo, tendo em sua composição filhos ou dependentes na faixa etária de 7 a 14 anos, os quais deveriam estar matriculados e freqüentando assiduamente escolas públicas. A opção pelo co-financiamento, com o estabelecimento de uma percentual fixo, revelou-se problemática porque desconsiderava as desigualdades de capacidade financeira dos municípios (LÍCIO, 2004), do que se compreende que aqueles municípios impossibilitados de arcar com o percentual determinado eram alijados do Programa.

Em razão dos problemas inerentes ao Programa de Garantia de Renda Mínima, a exemplo do co-financiamento, no ano de 2001, em substituição a este último, foi lançado, com a promulgação da Lei 10.219/2001, o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à educação – o Bolsa Escola Federal (MACHADO, 2005; LÍCIO, 2004). Com a criação do Bolsa Escola, o Governo Federal assume a incumbência de arcar com 100% dos recursos que são repassados aos beneficiários, ficando a cargo dos municípios o cadastramento das famílias, o controle da freqüência dos alunos e o desenvolvimento de ações socioeducativas em um horário complementar ao reservado para as aulas. Em relação ao público alvo deste Programa, seus beneficiários passam a ser as crianças e adolescentes na faixa etária dos 6 aos 15 anos de idade, o que expande o leque de condições favoráveis à conclusão do ensino fundamental (LÍCIO, 2004; VALENTE, 2003).

Outra referência para a caracterização destes Programas é a exigência da criação de um conselho para acompanhamento da política. Tal determinação se alinha a uma tendência que se busca consolidar no período pós-Constituição referente ao controle social das políticas sociais. Nesta direção, exige-se que existam nos municípios conselhos para o acompanhamento do programa e que mais de 50% dos seus membros seja da sociedade civil (VALENTE, 2003).

O Bolsa Escola Federal representou um marco a partir do qual outras ações voltadas para a garantia de renda entraram em curso, são elas: o Bolsa-alimentação (2001), o Programa Auxílio-gás (2002), o Bolsa-Renda (2002) e o Cartão Alimentação (2003) (WEISSHEIMER, 2006). Em 2003, quando o presidente Luiz Inácio Lula da Silva tomou posse, se deparou com uma série de programas de transferência de renda dispostos de modo pouco organizado, espalhados por diversos ministérios e com várias listas de beneficiários. Diante disto, optou-se por unificar todos os programas em torno de um único programa.

Assim, nasceu, em 2004, o Bolsa Família, no âmbito do qual foram inseridos, entre outros, o Bolsa Escola, Cartão Alimentação e Auxílio Gás. Com a unificação, as listas foram

44 unificadas e os critérios redefinidos. Em um primeiro momento, o Programa se integrava a um “guarda-chuva” maior denominado Programa Fome Zero. A despeito da repercussão que este Programa teve na mídia e no discurso governamental, foi o Bolsa Família que logrou sucesso como programa social do governo (WEISSHEIMER, 2006).

De acordo com as informações contidas no site do Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome28, o Bolsa Família consiste em um programa de transferência direta

de renda com condicionalidades, pautado na articulação de três dimensões essenciais à superação da fome e da pobreza, são elas:

Promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à família;

Reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de Saúde e Educação, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famílias consigam romper o ciclo de pobreza entre gerações;

Coordenação de programas complementares que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. São exemplos de programas complementares: programas de geração de trabalho e renda, de alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos. O aludido Programa tem como público alvo as famílias que possuem renda per capita entre R$ 70,01 e R$ 140,00, consideradas em situação de pobreza, e aquelas consideradas em situação de extrema pobreza, com renda per capita de até R$ 70,00 (valores em 2010). No caso das famílias em situação de pobreza, a inclusão no programa está sujeita à presença de crianças na faixa etária de 0 a 17 anos no núcleo familiar.

Quanto aos valores repassados pelo Programa, estes podem se enquadrar em três categorias: o beneficio básico, o benefício variável e o beneficio variável vinculado ao adolescente (BVJ). O primeiro é uma transferência de R$ 68,00 (sessenta e oito reais) destinado às famílias consideradas extremamente pobres, independente de terem em sua composição crianças, adolescentes e jovens. No caso do benefício variável, é transferido para a família o valor de R$ 22,00 (vinte e dois reais) por cada criança e/ou adolescente (com até quinze anos), podendo a família auferir a quantia máxima de R$ 66,00 (sessenta e seis reais), o que corresponde a três benefícios por família. Por fim, o benefício variável vinculado ao adolescente significa transferir para as famílias o valor de R$ 33,00 (trinta e três reais),

45 referente aos adolescentes (entre 16 e 17) existentes no núcleo familiar e que estejam freqüentando a escola. Neste caso, a família poderá receber até dois benefícios, ou seja, R$ 66,00 (sessenta e seis reais).

Ainda segundo os dados do MDS, cooperam para a gerência do Programa os três níveis da federação: União, estados e municípios, além da Caixa Econômica Federal – Agente Operador do CadÚnico - que responde, entre outras demandas, pelo pagamento às famílias.

Mesmo com a verificada legitimidade que o referido Programa alcançou na sociedade brasileira (CASTRO et al, 2009) e com os seus comprovados impactos na redução da pobreza e da desigualdade de renda (CUNHA 2008; HAILU E SOARES, 2009), questões sobre os limites deste Programa estão presentes constantemente nas publicações correspondentes. Tais questões são expressas algumas vezes em tom mais sugestivo; em outros momentos, sob a forma de duras críticas que dão conta de ser este um programa assistencialista (DRUCK e FILGUEIRAS, 2007), de marketing político e distante do que deveria ser uma política social proposta por um governo considerado de esquerda (MOURA, 2007). No próximo tópico discutiremos três das principais questões que norteiam os debates sobre o Bolsa Família, são elas: as condicionalidades deste Programa, a escolha do seu público-alvo e suas “portas de saída”.

2.3. ALGUMAS QUESTÕES RECORRENTES NOS DEBATES SOBRE OS PROGRAMAS DE