O protocolo de Ouro Preto, assinado em 1994, destinou-se ao desenho da estrutura institucional do Mercosul. Os seus órgãos, desde logo arrolados no artigo primeiro, são: o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC), a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), a Comissão Parlamentar Conjunta (CPC), o Foro Consultivo Econômico-Social (FCES) e a Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM). O Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, de 2005, criou o Parlamento (Parlasul), em substituição da comissão parlamentar.
A primeira característica que se nota é a de que os órgãos são formados, via de regra, por representantes dos governos dos Estados-partes, sendo eles, servidores públicos, ministros e os respectivos presidentes, o que torna o processo decisório integralmente dependente das políticas nacionais.567
Para efeito do presente trabalho, a descrição mais pormenorizada focará aos órgãos de competência decisória, alistados no artigo 2, do Protocolo, o CMC e GMC e a CCM. Conforme redação do mesmo artigo, todos estes órgãos possuem natureza intergovernamental.
Outrossim, cabe considerar que o artigo 34, do Protocolo de Ouro Preto, atribuiu ao Mercosul personalidade jurídica de direito internacional, que é exercida e titularizada pelo Conselho (CMC).
2.1 CONSELHO DO MERCADO COMUM
O Conselho do Mercado Comum é o órgão superior do Mercosul, cuja tarefa é a condução política do processo de integração568. Sua composição é feita por Ministros das Relações Exteriores e da Economia dos Estados-partes.
567 MARQUES, Claudia Lima. Op. cit., p.80. 568 Protocolo de Ouro Preto, Artigo 3
O Conselho do Mercado Comum é o órgão superior do Mercosul ao qual incumbe a condução política do processo de integração e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assunção e para lograr a constituição final do mercado comum.
Artigo 8
São funções a atribuições do Conselho do Mercado Comum:
I - velar pelo cumprimento do Tratado de Assunção, de sus Protocolos e dos acordos firmados em seu âmbito;
II - formular políticas e promover as ações necessárias à conformação do mercado comum; III - exercer a titularidade da personalidade jurídica do Mercosul.
130 Nos termos do art. 9, do POP, o Conselho se manifesta por meio de decisões, pelo que se verificará mais adiante que o sistema de fontes do Mercosul está mais relacionado à repartição das competências, do que pela natureza das fontes.
Pela análise de Luiz Olavo Baptista, considerando a opção de uma estrutura institucional focada na cooperação, “era lógico que o órgão superior fosse o Conselho do Mercado Comum (CMC), nada mais, nada menos que uma comissão de ministros das relações exteriores e da economia”.569
2.2 GRUPO MERCADO COMUM
O Grupo Mercado Comum, nos termos do artigo 10, POP, é o órgão executivo, sendo composto por representantes dos Ministérios de Relações Exteriores e da Economia e Bancos Centrais, sob coordenação dos Ministérios de Relações Exteriores.
As funções do GMC, prescritas no art. 14570, são amplas, e incluem, velar pelo
cumprimento do Tratado, dar cumprimento às decisões do Conselho e coordenar políticas
IV - negociar e firmar acordos em nome do Mercosul com terceiros países, grupos de países e organizações internacionais. Estas funções podem ser delegadas ao Grupo Mercado Comum por mandato expresso, nas condições estipuladas no inciso VII do artigo 14;
V - manifestar-se sobre as propostas que lhe sejam elevadas pelo Grupo Mercado Comum;
VI - criar reuniões de ministros e pronunciar-se sobre os acordos que lhe sejam remetidos pela mesmas; VII - criar órgãos que estime pertinentes, assim como modificá-los ou extingui-los;
VIII - esclarecer, quando estime necessário, o conteúdo e o alcance de suas Decisões; IX - designar o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul;
X - adotar Decisões em matéria financeira e orçamentária; XI - homologar o Regimento Interno do Grupo Mercado Comum.
569 BAPTISTA, Luiz Olavo. O Mercosul Após o Protocolo de Ouro Preto, In: Estudos Avançados, Vol. 10, nº 27, mai.-ago. 1996, p. 181.
570 Protocolo de Ouro Preto, Artigo 14
São funções e atribuições do Grupo Mercado Comum:
I - velar, nos limites de suas competências, pelo cumprimento do Tratado de Assunção, de seus Protocolos e dos Acordos firmados em seu âmbito;
II - propor projetos de Decisão ao Conselho do Mercado Comum;
III - tomar as medidas necessárias ao cumprimento das Decisões adotadas pelo Conselho do Mercado Comum;
IV - fixar programas de trabalho que assegurem avanços para o estabelecimento do mercado comum; V - criar, modificar ou extinguir órgãos tais como subgrupos de trabalho e reuniões especializadas, para o cumprimento de seus objetivo;
VI - manifestar-se sobre as propostas ou recomendações que lhe forem submetidas pelos demais órgãos do Mercosul no âmbito de suas competências;
VII - negociar com a participação de representantes de todos os Estados Partes, por delegação expressa do Conselho do Mercado Comum e dentro dos limites estabelecidos em mandatos específicos concedidos para este fim, acordos em nome do Mercosul com terceiros países, grupos de países e organismos internacionais. O Grupo Mercado Comum, quando dispuser de mandato para tal fim, procederá à assinatura dos mencionados acordos. O Grupo Mercado Comum, quando autorizado pelo Conselho do Mercado Comum, poderá delegar os referidos poderes à Comissão de Comércio do Mercosul.
VIII - aprovar o orçamento e a prestação de contas anual apresentada pela Secretaria Administrativa do Mercosul;
131 macroeconômica. Tal como nos demais órgãos decisórios, as deliberações são tomadas por consenso, mas neste caso, formalizadas por meio de resoluções, obrigatórias para os Estados-partes.
Cumpre observar, entretanto, que o caráter executivo das atividades do GMC se soma à existência de funções de natureza opinativa, homologatória e fiscalizadora.571
2.3 COMISSÃO DE COMÉRCIO DO MERCOSUL
A Comissão de Comércio do Mercosul, ao seu turno, é, nos termos do art. 16, imbuída da responsabilidade de velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum, acompanhar e revisar as políticas comerciais comuns tanto no âmbito infra-Mercosul quanto com terceiros países572.
As manifestações da CCM são realizadas mediante diretrizes, obrigatórias aos Estados partes, e propostas.
IX - adotar resoluções em matéria financeira e orçamentária, com base nas orientação emanadas do Conselho do Mercado Comum;
X - Submeter ao Conselho do Mercado Comum seu Regimento Interno;
XI - organizar as reuniões do Conselho do Mercado Comum e preparar os relatórios e estudos que este lhe solicitar;
XII - eleger o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul;
XIII - supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do Mercosul;
XIV - homologar os Regimentos Internos da Comissão de Comércio e do Foro Consultivo Econômico- Social;
571 BAPTISTA, Luiz Olavo. Op. cit., p. 184. 572 Protocolo de Ouro Preto, Artigo 19
São funções e atribuições da Comissão de Comércio do Mercosul:
I - velar pela aplicação dos instrumentos comuns de política comercial infra-Mercosul e com terceiros países, organizações intencionais e acordos de comércio;
II – considerar e pronunciar-se sobre as solicitações apresentadas pelos Estados Partes com respeito à aplicação e ao cumprimento da tarifa externa comum e dos demais instrumentos de política comercial comum;
III – acompanhar a aplicação dos instrumentos de política comercial comum nos Estados Partes;
IV – analisar a evolução dos instrumentos de políticas comercial comum para o funcionamento da união aduaneira e formular propostas a respeito ao Grupo Mercado Comum;
V – tomar as decisões vinculadas à administração e à aplicação de tarifa externa comum e dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos Estados Partes:
VI – informar ao Grupo Mercado Comum sobre a evolução e a aplicação dos instrumentos de política comercial comum, sobre o trâmite das solicitações recebidas e sobre as decisões adotadas a respeito delas; VII – propor ao Grupo Mercado Comum novas normas ou modificações às normas existentes referentes à matéria comercial e aduaneira do Mercosul;
VIII – propor a revisão das alíquotas tarifárias de itens específicos da tarifa comum, inclusive para contemplar casos referentes a novas atividades produtivas no âmbito do Mercosul.;
IX – estabelecer os comitês técnicos necessários ao adequado cumprimento de suas funções, bem como dirigir e supervisionar as atividades dos mesmos;
X – desempenhar as tarefas vinculadas à política comercial comum que lhe solicite o Grupo Mercado Comum;
132 Ademais, cf. decorre do art. 21, a CCM ainda é responsável por considerar as reclamações apresentadas pelas Seções Nacionais de Comissão de Comércio do Mercosul.
2.4 PARLASUL – PARLAMENTO DO MERCOSUL
Embora o Protocolo de Ouro Preto tenha estabelecido uma Comissão Parlamentar Conjunta, integrada por parlamentares dos Estados partes, tal órgão foi alterado posteriormente. Em 2005, o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul criou o Parlamento (Parlasul), em substituição da comissão.
O Preâmbulo do protocolo destaca a “vontade política de aprofundar o processo de integração” e, de modo bastante afortunado, colocou entre seus objetivos a contribuição para o desenvolvimento da democracia, da participação, da representatividade, da transparência e da legitimidade social.
São atos do Parlamento, nos termos do art. 19, os pareceres, projetos de normas, anteprojetos de normas, declarações, recomendações, relatórios e disposições. Os quais, conforme é possível observar, possuem caráter de recomendações, projetos e organização interna.
No período de transição estabelecido no Protocolo Constitutivo do Parlasul, a representação teve número igual de parlamentares por Estado. Posteriormente, como já era esperado, a representação passou a respeitar critérios demográficos.
Embora prescreva que os parlamentares devam ser eleitos pelos cidadãos, por meio de sufrágio direto, universal e secreto (art. 6.º), o Brasil e o Uruguai ainda não realizam eleições diretas. O Paraguai, desde 2007 já realiza eleições diretas de seus representantes, a Argentina, desde 2015. O prazo limite estabelecido para a realização de eleições diretas foi inicialmente previsto para 2020, porém, recentemente, o prazo foi postergado.
A eleição direta de representantes certamente poderá contribuir ao aprofundamento e desenvolvimento da integração na região.
2.5 OUTROS ÓRGÃOS
Apenas para menção, também são órgãos do Mercosul o Foro Consultivo Econômico-social e a Secretaria Administrativa.
133 O Foro Consultivo Econômico-Social, estabelecido pelo art. 28 do Protocolo de Ouro Preto, é órgão de representação de setores econômicos e sociais dos Estados-partes, cuja função é consultiva.
A Secretaria Administrativa, prevista no art. 31, do Protocolo de Ouro Preto, é o órgão responsável “pela prestação dos serviços aos demais órgãos” e possui sede permanente em Montevidéu.
134