O que pode ser extraído dos instrumentos de planejamento

Do Plano Plurianual – PPA, instrumento previsto no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, que segundo o Ministério do Planejamento2 é destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República, pouco pode ser descrito a respeito da atuação da CGU ou das políticas de que é responsável.

Da divisão de programas temáticos constante do Anexo I da Lei 12.593/2012, e suas atualizações, que aprovou o referido plano para o período 2012-2015, figura a iniciativa 029V, que visa o aprimoramento e fortalecimento do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, ligada ao objetivo 0579, destinado a fortalecer a governança e ampliar a capacidade institucional da Administração Pública, visando a melhor organização e funcionamento do Estado. O objetivo é de responsabilidade do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e traz como única meta uma frase sem especificação, ligada a outra iniciativa do objetivo: “Aprimorar a gestão do patrimônio imobiliário da União”.

No Relatório de Gestão da CGU de 20133, há a informação de que, no âmbito da iniciativa 029V, foi celebrado o contrato de financiamento entre a União e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a execução do Programa de Fortalecimento da Prevenção e Combate à Corrupção na Gestão Pública Brasileira - PROPREVINE, todavia, no programa temático denominado Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão Pública, em que é alocado o objetivo 0579, há indicadores pouco representativos do conjunto de objetivos a ele aportados, que são relevantes para a gestão e governança da Administração Pública

Então, nesse documento de planejamento, não há como verificar outros elementos relacionados ao órgão a não ser a perspectiva de volume de recursos financeiros vinculados a um programa de gestão, manutenção e serviços ao Estado, constante do Anexo II, visto como alocador de a ações de apoio aos programas temáticos, associado à Presidência da República.

Nesse programa de apoio, de número 2101, ficam vinculadas as ações orçamentárias previstas nas Leis Orçamentárias Anuais. Na Lei Orçamentária para 2014 (Lei 12.953/2014),

2 _{http://planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=10&ler=s1086##ppaAtual}

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Documento referente à prestação de contas anual prevista nos termos do art. 70 da Constituição Federal, elaborado de acordo com as disposições da Instrução Normativa TCU nº 63/2010, da DN TCU nº 127/2013, bem

pela primeira vez a CGU figurou como um órgão orçamentário, e não como unidade orçamentária do órgão Presidência da República, mas continua vinculado ao programa de apoio mencionado. Para o órgão, verifica-se que nesse orçamento apenas uma ação é prevista como atividade contínua que abrange, orçamentariamente, toda a gama de políticas da CGU. Trata-se da ação 2D58, voltada ao Controle Interno, Prevenção à Corrupção, Ouvidoria e Correição. Assim, os eixos de ação do órgão só são apresentados no orçamento como descrição da atividade orçamentária. Quantos aos projetos orçamentários, são restritos à reforma, adaptação e modernização das Unidades Regionais da Controladoria-Geral da União. Internamente, existe outros instrumentos de planejamento esclarecem com maior profundidade o funcionamento de políticas sob responsabilidade do órgão, diferentemente da pouca publicização das ações nos instrumentos oficiais de planejamento e orçamento definidos em lei, começando então a delinear como são exercidas as funções relacionadas aos quatro eixos de atuação.

No plano interno, o planejamento da CGU é calcado em três documentos de periodicidade distinta:

i. Plano de Integridade Institucional – PII com 4 anos de vigência; ii. Plano de Ações e Metas – PAM com 2 anos de vigência;

iii. Portaria de Metas de 6 meses de vigência.

De acordo com o último planejamento estratégico formalmente instituído pela CGU no Plano de Integridade Institucional – PII-2012-2015, acompanhando o período do PPA, a missão do órgão é prevenir e combater à corrupção e aprimorar a gestão pública, fortalecendo os controles internos e incrementando a transparência, a ética e o controle social.

Para realizar essa missão foram estabelecidos os objetivos estratégicos a serem alcançados no período, agrupados por 4 perspectivas (Resultados, Processos Internos, Pessoas e Infraestrutura), ou seja, num mapa estratégico nos moldes de Kaplan e Norton (2000) que pode ser visto a seguir:

Figura 18: Mapa estratégico da CGU.

Fonte: CGU, Plano de Integridade Institucional para o período de 2012 a 2015. Disponível em www.cgu.gov.br.

Dentre os elementos (processos internos, pessoas e infraestrutura) que suportam o resultado estratégico previsto no mapa, destacam-se dois processos internos que estimulam o aprendizado organizacional, tais como os descritos por Zollo e Winter (2002):

i. Política de implantação de gestão integrada das ações dos quatro macroprocessos da CGU, que pode ser vista como grande iniciativa de articulação do conhecimento especializado em cada função, de relevância para o aprendizado; e

ii. Desenvolvimento de política de comunicação intraorganizacional, vista como de valor estratégico para o órgão pela disseminação de informações e conhecimento.

Os demais processos internos são voltados ao fortalecimento, com maturidade, dos recursos de tecnologia da informação, construídos sob a perspectiva de governança, além do direcionamento de processo estratégico à Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de 18/11/2011), que tem a CGU como capitã da articulação para sua instituição e como instância importante dentro dos fluxos definidos na lei.

Nessa linha, o pensamento estratégico sobre recursos humanos deu valor à implantação de mecanismos de difusão e gestão do conhecimento como aprendizado

organizacional na diretriz organização – indivíduo (BASTOS et al., 2004), e a capacitação de pessoas com o desenvolvimento de competências técnicas e gerenciais, na linha inversa, fortalecendo a relação indivíduo – organização.

Quanto à visão da infraestrutura, a descrição contida no mapa estratégico foi abrangente, não destacando o que é de valor estratégico para o órgão nessa perspectiva.

Caminhando para uma perspectiva mais operacional, e funcionando como um elemento integrador entre o planejamento voltado à estratégia e aos aspectos operacionais, há um processo de criação e monitoramento de ações e projetos, materializado no Plano de Ações e Metas (PAM). O documento que o apresenta, o define como instrumento bienal, de natureza tática, onde cada unidade do órgão analisa o ambiente, interno e externo, e estabelece seu plano de ações e metas para o período, alinhado ao PII, sendo este o mecanismo que aponta as ações, e respectivas metas, a serem desenvolvidas por cada unidade da CGU, para o alcance dos objetivos estratégicos definidos previamente pela instituição.

O PAM aborda tanto as ações relacionadas a aspectos operacionais da CGU vinculados às políticas consolidadas dentro das quatro funções do órgão, como também ações que podem ser vistas como projetos de integração, formação e fortalecimento de recursos e processos internos. Cabe destacar ainda a existência, no plano, de projetos direcionados a mudanças e inovações no ambiente institucional em que está envolvida a organização, inclusive em relação ao arcabouço normativo brasileiro. O PAM pode ser visto como um mecanismo de gestão de portfólio de projetos que podem proporcionar capacidades dinâmicas de inovações e mudanças como apurado por Killen et. al. (2012).

Diante da complexidade e transversalidade desse tipo gestão de projetos, a CGU conta, no âmbito da Secretaria Executiva, com a Diretoria de Planejamento e Desenvolvimento Institucional – DIPLAD, responsável pelo PAM, que abriga a Coordenação-Geral de Planejamento e Avaliação Institucional – COPAV e a Coordenação- Geral de Integração e Desenvolvimento Institucional – CODIN.

O gráfico a seguir mostra como estão distribuídas as ações do PAM dentre as divisões da CGU:

Gráfico 1: Contribuição das ações por setor/divisão no mapa estratégico da CGU Fonte: CGU – Plano de Ações e Metas para 2014-2015

É forte a participação da Secretaria Federal de Controle Interno- SFC nas quatro dimensões estratégicas do PII descritas no gráfico, não sendo a mais representativa apenas quanto às ações vinculadas à infraestrutura.

O terceiro nível de planejamento, a Portaria de Metas, também de responsabilidade DIPLAD, é definida como documento de nível operacional, com periodicidade semestral, que define regras, atividades e metas das unidades do órgão central e das Controladorias Regionais, considerando a força de trabalho existente em cada unidade.

A Portaria de Metas alinha a força de trabalho medida em recurso de homens-hora ao trabalho das quatro grandes divisões (SFC, CRG, STPC e OGU), e especifica os prazos e produtos das etapas existentes para cada uma das linhas de atuação do órgão, que em relação ao Controle Interno serão descritas adiante.

Todavia, a portaria de metas não contempla as ações relacionadas aos projetos de integração, formação e fortalecimento de recursos e processos internos, assim como dos projetos direcionados a mudanças e inovações no ambiente institucional.

Quadro 20: Visão consolidada dos instrumentos de planejamento da CGU Elementos Estratégicos do

Planejamento da CGU PII PAM Portaria de Metas

Projetos de desenvolvimento interno

Identifica as ações e os

Identifica as ações,

Projetos de mudança no ambiente institucional responsáveis (quatro anos) resultados esperados para os quatro períodos de 6 meses (bienal) Não menciona Aspectos Operacionais Detalha etapas, responsáveis, prazos, produtos e indicadores (semestral) Fonte: Elaborado pelo autor

Adicionalmente a Portaria de Metas dispõe sobre as metas dos indicadores de desempenho e faz uma previsão da utilização, por unidade, de homem-hora reservado para o Plano de Capacitação do órgão, separado após a previsão das obrigações.

Considerando o foco na descrição do processo de controle da CGU e, tendo em vista a conceituação de controle que se coaduna com o objetivo da dissertação, a linha de pesquisa descritiva buscou os elementos que circundam a estrutura da Secretaria Federal de Controle - SFC, responsável pela função Controle Interno, iniciando, a partir do planejamento estratégico, a descrição das capacidades operacionais voltadas à auditoria e fiscalização.

A seguir são apresentados os aspectos relativos à estrutura da SFC, linhas de trabalho e métodos de ação.