Contributos para a compreensão do processo de descentralização educativa em curso
3. O que pode ser o municipalismo educativo?
A diversidade municipal referida no ponto anterior obriga a que, mais do que uma coordenação feita em nome de normas, regras e orientações oriundas do poder político central, o Estado seja capaz de arbitrar a interacção dos vários dis- positivos micro-reguladores locais. Como alerta João Barroso, a questão já não é apenas a existência de um efeito mosaico no interior do sistema educativo nacio- nal que contribui para acentuar a diversidade, mas também, o desenvolvimento, por arrastamento, das desigualdades educativas (Barroso, 2006).
De facto, a análise feita em vários municípios mostra que as decisões toma- das pelos responsáveis camarários muitas vezes contribuíram objectivamente para o aumento das desigualdades de toda a ordem, outras vezes anularam-se entre si ou, no mínimo, relativizaram “a relação causal entre princípios, objectivos,
pro cessos e resultados “ que invocavam (Barroso, idem).
A vasta paleta destes fenómenos está bem presente, por exemplo, na gestão municipal de algumas dimensões dos apoios socioeducativos ou, mais recente- men te, no programa nacional “Escola a tempo inteiro”10, na gestão de alguns
meios e processos das Actividades de Enriquecimento Curricular que são o su - porte daquele programa (Martins et al, 2014).
Sintomaticamente, nos municípios com maior poder político, financeiro e técnico, casos dos das grandes áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, a dimi- nuição das frequências escolares, a constituição de mega-agrupamentos e os cus - tos de recuperação do parque escolar são apresentados como argumento político municipal para o encerramento das escolas, não importa de que nível, para a pri- vatização de partes da oferta, para a venda dos terrenos e para a alienação dos equipamentos que estão sem uso.
Ao mesmo tempo, nos municípios com menor poder e capacidade técnica, onde na maior parte dos casos existe apenas um único agrupamento, os executi- vos municipais não intervieram a tempo de impedir que se criasse a má imagem dada pela escola pública: muito insucesso, abandono e fuga à escola, instabili- dade docente, fracas condições de trabalho, concursos e formas de mobilidade
discutíveis, pouco pessoal auxiliar qualificado, crescimento da insegurança es- colar, etc.
Por outro lado, a crescente desresponsabilização do governo e da adminis- tração central em relação ao ensino público e à sua qualidade e o simultâneo fa - vo recimento do ensino privado contribuíram para estes fenómenos. De facto, face à iniciativa privada, o Estado continuou prisioneiro de compromissos que há muito tempo deixaram de se justificar, mantendo ou melhorando contratos de associação com entidades que, gerindo dinheiros públicos, contribuem para a divisão social do ensino (caso de múltiplos colégios de oferta superveniente e procura selectiva).
O contexto político-ideológico austeritário hoje dominante favorece a cres- cente privatização da realização dos principais direitos sociais dos portugueses (educação, saúde, segurança social). Nesta solução, os serviços públicos descon- centrados e degradados passam a constituir apenas balcões mínimos para a po - pu lação mais necessitada, ficando para a chamada “liberdade individual de es - colha” das classes média e alta a adesão a outros esquemas de natureza privada ou mista, supostamente de maior qualidade. O grande argumento usado é que “só assim, o Estado social é sustentável”!
Deste modo, o neoliberalismo desenvolve oposições (por ex. o bom cidadão contribuinte versus o não-contribuinte) e clivagens (activos versus desemprega- dos e reformados), que naturalizem e legitimem a imposição do direito de esco-
11Sobre quase todas estas questões, decorrem algumas experiências concretas em vários muni-
cípios ao abrigo da legislação enquadradora ‒ Decreto-Lei nº 30/2015 ‒ de uma nova transferência de
lha entre serviço público e privado e a privatização da gestão dos serviços públi- cos economicamente rentáveis.
No campo da educação, este novo dualismo social começou a emergir há alguns anos, a coberto das críticas à escola e aos resultados escolares que temos e veio somar-se ao velho dualismo criado pela diferenciação municipal.
O respectivo programa é simples e directo: o Estado deve reservar para si apenas o papel fiscalizador e regulador e promover o desenvolvimento de um mercado de ensino.
Nesta linha, o papel reservado pelo programa neoliberal para os municípios torna-se, então, claro: menos Estado no apoio directo às escolas do topo dos “rankings” e mais intervenção das câmaras nas piores escolas; menos adminis- tração desconcentrada na regulação das escolas e do sistema e mais controlo téc- nico-burocrático informatizado nos mega-agrupamentos (as direcções regionais de educação desapareceram dando lugar a serviços desconcentrados de 2ª cate- goria de uma direcção geral que “administra” todas as escolas e agrupamentos do país); menos investimento público directo nacional e mais dependência finan- ceira de resultados escolares, de redução do número de professores, de contra- tos-programa nacionais e comunitários e das parcerias público-privado conse- guidos pelos municípios, pelas associações de municípios e pelos grandes agrupamentos de escolas11.
com petências com a subsequente nova redistribuição de poderes entre administração central, muni- cípios e agrupamentos. Ver Publico, edições de 4 e 5 de Julho de 2014, consultado em http://www. publico.pt/sociedade/noticia/ministerio-da-educacao-quer-escolas-municipalizadas-em-varios- concelhos-ja-no-ano-lectivo-20142015-1661545
O actual programa de descentralização das políticas públicas, sintomatica- mente designado de “Aproximar Educação”, e o processo de delegação de com- pe tências que lhe dá corpo através do Decreto-Lei 30/2015, de 12 de Fevereiro, para além de representarem a junção dos dois dualismos que temos vindo a re- ferir (dualismo funcional + dualismo social) vem criar um quadro (jurídico, po- lítico, ideológico e social) propício ao desenvolvimento da concorrência entre distin tos fornecedores do serviço público educativo e, por isso, indutor da com- petição entre as ofertas publicas geridas por entidades públicas, as ofertas públi- cas geridas por entidades privadas (escolas concessionadas) e as ofertas priva- das geridas por entidades privadas (escolas independentes).
Em nome do “aumento da eficiência e da eficácia da gestão dos recursos e prestação de serviços”, o governo impõe aos municípios a execução de uma des- centralização que “deve obedecer a um conjunto de princípios e requisitos comuns, tais como o não aumento da despesa pública global, o incremento da eficiência e da eficácia da gestão dos recursos pelos municípios ou entidades in - termunicipais, a promoção da coesão territorial e a adoção de procedimentos ino vadores e diferenciados de gestão, permitindo a otimização dos serviços prestados ao nível local” (Presidência do Conselho de Ministros, Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro, p.839).
O instrumento jurídico accionado para este modo impositivo de descentra- lização é o “Contrato de Educação e Formação Municipal”, definido como um con trato interadministrativo de delegação de competências ou uma parceria público/público entre o governo e cada um dos municípios que queiram aderir à “ex periência-piloto”, sem qualquer intervenção dos agrupamentos.
Através das diferentes versões da minuta daquele contrato, percebe-se que a descentralização prometida no preâmbulo do decreto não passa de uma mera “de legação com termo” (cujo prazo inicial é de 4 anos) que pode eventualmente evo luir, se a avaliação pelas partes for positiva, para uma “delegação sem termo”. Esta, pode ser, por sua vez, subdelegada se assim o entender o municí- pio contratado, nos níveis inferiores onde coexistem os vários tipos de entidades educadoras e formadoras.
Uma das principais questões deste processo reside no facto de esta delega- ção de competências abranger não só os domínios tradicionais da intervenção mu nicipal, mas também e principalmente áreas e matérias claramente pedagó- gicas, curriculares, de avaliação de gestão do pessoal docente e não docente, de contratação de parte dos docentes, de formação contínua, de estratégias e pro- jectos de promoção do sucesso educativo, de orientação escolar e profissional, de matrículas, do regime disciplinar dos alunos e de organização das redes de oferta educativa e formativa, que deixam de estar nas escolas / agrupamentos ou nas direcções gerais (administração central), passam para os municípios que as
podem ou não voltar a delegar para as primeiras ou para outras entidades con- cessionadas para a sua prestação.
Sendo assim, o anunciado municipalismo educativo constituirá uma via aberta para a concorrência desigual e desregulada entre diferentes fornecedores de ofertas educativas e formativas, com base em padrões de qualidade e conti- nuidade discutíveis, mas comandados pelas regras de um mercado que se adivi- nha feroz na procura de públicos e proveitos.
Ainda não há disponível investigação e resultados sobre este processo e o seu desenvolvimento no pequeno número de municípios que estão a participar na experiência-piloto. Por isso termino com um alerta, citando um texto recente de Licínio Lima (2015, p.15), sobre este tema:
“ […] Existem, portanto, competências não passíveis de qualquer processo de delegação, independentemente do nível em causa, porque não são competên- cias próprias, nem legítimas, do poder central (embora este as tenha historica- mente capturado). São competências inerentes à profissão docente e à ação de órgãos colegiais próprios, formados por educadores e professores profissionais, como tal necessariamente localizados nas escolas e agrupamentos de escolas. Tais órgãos escolares podem, certamente, coexistir com órgãos regionais ou locais de definição estratégica de uma política educativa descentralizada e de - mo craticamente participada, a qual confirmará empiricamente a descentraliza- ção educativa e a autonomia das escolas, ou seja, uma configuração policêntrica da administração do sistema escolar, única configuração que poderá garantir es - pa ços diversos e plurais de participação nos processos de tomada de decisões.“
Referências
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Actores. Lisboa, Educa.
Barroso, J. (2015). A administração local da educação: da descentralização à territorializa- ção das políticas educativas in Actas do Seminário “Processos de descentralização em
educação”. Lisboa, CNE(aguarda publicação).
Barroso, J & Pinhal, J. (org.)( 1996). A administração da educação: os caminhos da des- centralização. Lisboa, Colibri.
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Neo liberalismo. Porto, Afrontamento.
JOrGE MArTINS
Professor Associado da Universidade Lusófona do Porto.
Membro do Centro de Estudos Interdisciplinares em Educação e Desenvolvimento (CeiED)
E-mail: [email protected]
Publicado originalmente:
Martins, J. (2016). Contributos para a compreensão do processo de descentralização educativa em curso. Revista Administração Educacional, 9, 115-125.
tralização democrática ou desconcentração administrativa? In Questões Atuais de Di -
reito Local, nº 5, janeiro/março de 2015, p. 7-24.
Martins, J. (2007). O papel dos municípios na construção das políticas educativas. Porto: Facul- dade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade do Porto. Tese de doutoramento disponível em: http://repositorio-aberto.up.pt/handle/10216/21556 Martins, J. (2014) Os planos municipais de educação: entre a recentralização e as regula-
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Observatório das Políticas Locais de Educação OPLE (2010). Municípios com Contrato de Execução. Consultado em http://www.observatoriople.gov.pt/np4/home.html Presidência do Conselho de Ministros, Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro, publi-