O REGIME DE COLABORAÇÃO E A META 1 DO PNE

O pacto federativo exige o conhecimento das contradições existentes na organização federativa do Brasil, bem como os benefícios que podem advir a partir de um regime de colaboração que efetivamente considere as especificidades de cada ente. Para que o atendimento educacional determinado pelo PNE aconteça, torna-se imperativo um arranjo eficaz da política educacional, com a condigna responsabilização governamental para viabilização e sucesso daquelas propostas.

O regime de colaboração refere-se à forma cooperativa, colaborativa e não competitiva de gestão estabelecida entre os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), visando ao equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, de forma geral, e na educação, de forma particular. Nesse caso, visa enfrentar os desafios educacionais de todas as etapas e modalidades da educação nacional bem como regular o ensino privado. Para tanto, baseia-se em regulamentação que estabelece atribuições específicas de cada ente federado, em que responsabilidades e custos sejam devidamente compartilhados e pautados por uma política referenciada na unidade nacional. Desse modo, a constituição de um sistema federativo requer o necessário estabelecimento de uma relação de interdependência entre os entes federados que permita, ao mesmo tempo, a efetivação da repartição de responsabilidades e a garantia da integralidade do Estado nacional (FRANÇA, 2014, p 03).

O atual modelo federativo brasileiro tem uma estrutura complexa de repartição de competências, semelhante ao modelo alemão, conservando, ao mesmo tempo, técnicas de repartição de competências peculiares do federalismo dos Estados Unidos. Destaque-se, ainda, o modelo brasileiro é o único com três entes federativos. Conforme Araújo (2010, p. 234),

A Constituição Federal de 1988 definiu a base do Estado federativo brasileiro a partir de uma estrutura cooperativa de repartição de competências, em que, relativamente ao aspecto jurídico-político, coexistem competências exclusivas, privativas, concorrentes e comuns entre os entes federados, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos, as chamadas competências materiais. As competências materiais podem ser exclusivas (art. 21, CF/88) e comum, cumulativa ou paralela (art. 23, CF/88); as competências legislativas podem ser exclusivas (art. 25, §§ 1º e 2º, CF/88); privativas (art. 22, CF/88); concorrentes (art. 24, CF/88) e suplementar (art. 24, § 2º, CF/88).

É importante compreender que, na perspectiva de competências, não caberia relações hierárquicas entre os entes político-administrativos. Conforme a figura 1 para que não houvesse conflitos nesse sentindo, a CF as distribuiu em: a) Competências legislativas privativas da União; b) Competências executivas exclusivas da União; c) Competências executivas comuns a União, aos estados-membros e aos municípios; d) Competências legislativas concorrentes a União, aos estados-membros e aos municípios; e) Competências executivas dos Estados-membros; e f) Competências dos municípios.

FIGURA 1

Competências dos entes federados

Dourado (2013) afiança que o padrão de federalismo que se desenvolveu no Brasil também afeta o setor educacional, fato revelado pelas relações instituídas entre União, estados, Distrito Federal e municípios na gestão das políticas educacionais, ainda que a CF já estabeleça os parâmetros e responsabilidades específicas. O autor aponta que são diversos os limites definidores da relação política do federalismo brasileiro, ainda possuidor de traços patrimoniais e competitivos, embora os princípios constitucionais postulem o regime de colaboração entre os entes federados e que ultrapassar essas condições, “articuladas à busca da redução das assimetrias

regionais e sociais, constitui o grande desafio para o federalismo brasileiro e para a garantia de alargamento dos direitos sociais, inclusive o direito à educação” (p. 769).

O debate acerca do PNE acarretou nuanças importantes na sociedade brasileira, ocasionados da CONAE e das requisições de novos ordenamentos jurídico- constitucionais provenientes da EC nº 59, de 2009 (ABICALIL, 2014). Uma nova dimensão constitucional foi auferida pela inerente relação entre o PNE e a articulação do SNE, o que demandou a atualização na regulação da cooperação entre os entes federados e da colaboração entre os sistemas e uma nova interação entre setores e instituições de políticas públicas nas esferas governamentais. Além disso, o artigo 13 do PNE 2014-2024 assinala a instituição do regime de colaboração em lei própria que deveria ter sido aprovada até junho de 2016. Dito isto, observa-se que

A releitura do chamado pacto federativo brasileiro é um exercício de alta densidade. Comporta uma complexidade temática intrínseca: a organização federativa da República e seus objetivos, os princípios e finalidades da política pública. Dessa forma, a consideração dos imperativos democráticos da afirmação e da garantia de exercício do direito à educação requer os ambientes de memória e de projeto, de debate aberto e de proposição sujeita à crítica (ABICALIL, 2014, p. 249).

As práticas cooperativas entre as esferas administrativas corresponderiam, assim, à afirmação das relações democráticas entre os entes equivalentes e autônomos, substituindo as relações verticais e hierárquicas por estruturas mais horizontais e colaborativas. Todavia, de acordo com Andrade (2012),

As relações entre os três níveis de poder federado ainda são pautadas pelo exercício descendente do poder, manifesto através de decisões impostas pela esfera administrativa hierarquicamente mais elevada, ou da simples transferência de encargos, sem que haja a distribuição devida dos meios e recursos necessários. Pode-se afirmar que há, neste contexto de relações, uma situação em que a colaboração entre o Município, o Estado e a União é circunscrita à distribuição de matrículas da educação básica, sem que haja iniciativas para a elaboração de uma agenda programática de intervenções, acordada entre tais esferas, de modo a se explicitar o que e como serão levadas a efeito as ações necessárias à melhoria não somente do atendimento às demandas específicas de níveis e modalidades do ensino, mas, sobretudo, do provimento de meios que corroborem a conquista de resultados exitosos no que toca aos parâmetros almejados de qualidade social na educação.

O regime de colaboração vai além da função redistributiva, representada por meio dos auxílios técnicos ou dos subsídios financeiros aos estados e municípios, como veremos.

As diretrizes, metas e estratégias do PNE se constituem como desafios históricos para o Brasil. Aguiar (2010), referindo-se ao PNE anterior, já alertava para o fato de que

ao longo do processo de implementação do PNE, ainda foram mantidos limites históricos no tocante à efetivação da articulação da União com os demais entes federados, em especial com os municípios, responsáveis, em última instância, pelo cumprimento de suas metas e objetivos. Tais limites resultam, entre outros, da não regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados e da falta de efetiva participação da sociedade organizada nos destinos da educação. Por outro lado, é fundamental reconhecer a complexidade do processo e, nesse contexto, que esta articulação não é fácil de ser realizada, tendo em vista que supõe o estabelecimento de pactos entre estas instâncias e seus múltiplos atores, em contextos políticos muitas vezes adversos, bem como a renovação e a criação de novos instrumentos de execução do plano (AGUIAR, 2010, p. 717).

Consoante a autora, tanto os arranjos institucionais da máquina administrativa do poder político quanto as iniciativas de intervenção de setores sociais organizados, desempenham um papel fundamental para que o PNE se concretize e isto torna o cenário ainda mais complexo.

De acordo com o sexto parágrafo do artigo 7º do PNE 2014-2024, “o fortalecimento do regime de colaboração entre estados e respectivos municípios incluirá a instituição de instâncias permanentes de negociação, cooperação e pactuação em cada Estado”. Entretanto, vale salientar que o regime de colaboração ainda carece de regulamentação, já que o parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal indica que “leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União, estados e municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.

Nesse ponto, dois problemas já se anunciam: aliada à situação financeira e estrutural dos municípios brasileiros, que, em sua maioria, sobrevivem com repasses dos fundos de participação, está a falta de clareza e regulamentação do que versa efetivamente o regime de colaboração. Com a aprovação de PNE estes impasses se evidenciam (ANDRADE, 2012).

De forma recorrente, informações equivocadas são veiculadas afirmando a existência de regime de colaboração expresso nos programas nacionais existentes. É o caso dos convênios de cooperação, que são, na realidade, formas de colaboração. Um exemplo desses convênios são os acordos de transferência de encargos e responsabilidades dos estados aos municípios no processo de municipalização. Outro caso constantemente confundido com regime de colaboração são as políticas de criação de fundos a partir de ECs, que são as ações de coordenação da União, que induzem políticas como os testes em larga escala, o PDE e o PAR.

No ver de Araújo (2010), tratam-se dos chamados “minipactos” que são elaborados pelo governo federal e se constituem como exemplos de políticas reguladas em nível nacional, com graus de possibilidades de autonomia dos campos estaduais e municipais. Contudo, não fazem jus a serem considerados como regime de colaboração, uma vez que nem sempre o processo de configuração destas políticas é promovido com legítima participação ou pretensão das demais esferas.

Todo esse “arsenal” normativo, apesar de visar soluções mais equânimes na distribuição de recursos e nas atribuições dos entes federados para a garantia de acesso, permanência e qualidade na etapa obrigatória de escolarização, não passou de “minipactos” para a educação, no esforço de tentar reduzir as desigualdades entre os sistemas de ensino, incidindo nas unidades subnacionais.

Chamamos de “minipactos” porque, de fato, não regulamentam a matéria (o regime de colaboração), mas estabeleceram “formas de colaboração” para estreitar as obrigações dos entes federados na oferta educacional, garantindo o direito à educação e amenizando a desigualdade e o caráter predatório e competitivo da federação, reforçada pela Constituição Federal de 1988 (ARAÚJO, 2010, p. 239).

Cabe, ainda, esclarecer a distinção que Araújo (2010) estabelece entre coordenação e colaboração federativa. A coordenação acontece por iniciativa do governo central, ressalvando a autonomia dos entes federados, em uma ação/programa cujo resultado seja comum aos demais entes. A colaboração, por sua vez, ocorre quando as deliberações têm a participação dos entes com competências concorrentes e comuns, definindo as atribuições. Ou seja, a diferença fundamental entre ambos se encontra na tomada de decisão.

Desse modo, por sua fragmentação e pouca abrangência, as medidas pontuais que são frequentemente confundidas com regime de colaboração não são suficientes

para garantir a concretização do que o PNE estabelece. Ainda que sejam de extrema importância, sem a compreensão dos conflitos federativos e a análise crítica de suas bases, não se poderá garantir a igualdade quanto ao direito e o acesso à educação em todo território brasileiro.

Abicalil (2014) observa que, ainda que algumas metas e estratégias do PNE não falem de forma explícita sobre cooperação ou a colaboração, outras discorrem expressamente sobre os termos, denotando uma evidência de condicionalidade fundamental para sua materialização. No primeiro caso, a colaboração aparece como pressuposto do enunciado, como a meta de valorização dos profissionais de educação. No segundo caso, o texto põe a atenção principal nessa característica, como a Meta 1 e suas estratégias 1.1, 1.3 e 1.5, que abordamos neste trabalho.

A estratégia 1.3 aponta para uma ação integrada no seu sentido mais radical. Entretanto, não é capaz de afirmar se é tarefa do agente público municipal, estadual ou federal, mas os supõe integrados, a partir da afirmação de que tal procedimento periódico é realizado em regime de colaboração. Onde o procedimento se define, se regula, se detalha, se integra? Mais claramente, ao mencionar um programa nacional de construção e reestruturação da rede física de escolas públicas de educação infantil, a explicitação da colaboração exige um organismo capaz de mediá-la. Embora constitua uma competência prioritária dos municípios, é notória a responsabilidade comum para a garantia do acesso ao serviço educacional, como antevê o artigo 23 da Constituição Federal (ABICALIL, 2014, p. 255).

Numa perspectiva orçamentária, Nascimento (2012) analisou as políticas de financiamento da educação promovida no âmbito da União, dos Estados e dos municípios, no período correspondente à vigência do primeiro PNE (2001 -2010), objetivando observar o quanto essas políticas colaboraram para a garantia do direito à educação das crianças de 0 a 6 anos e analisar os avanços e retrocessos da oferta de educação infantil no Brasil, considerando o investimento financeiro dos entes federados para atingir as metas do PNE referentes à essa etapa. Ao direcionar seu foco de análise para as origens dos recursos destinados à educação infantil, baseada em um histórico das políticas de financiamento da educação no Brasil, das receitas que a compõem, a arrecadação e as destinações realizadas por cada ente federado, defendeu que o financiamento é a efetivação de um projeto econômico social, uma vez que os gastos sociais estão submetidos às intencionalidades da política.

Na análise da arrecadação de impostos pelos municípios, quais sejam, IPTU, ITBI, ISS e IR, fica muito claro o baixo impacto orçamentário que têm e o quanto os municípios dependem das transferências que recebem da União ou dos estados da federação, representando esses impostos cerca de 20% apenas do total de receita corrente. Essa baixa capacidade arrecadadora da maioria dos municípios brasileiros acaba por condicionar a estruturação e a manutenção de suas redes públicas de ensino às transferências intragovernamentais, no caso, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) que se compõe do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) arrecadados pela União (NASCIMENTO, 2012).

Com o processo de municipalização estimulado pela criação do FUNDEF, em 1996, os municípios se viram praticamente obrigados a criarem suas próprias redes de ensino ou assumirem as redes estaduais para não perderem os recursos. Arelaro e Gil (2004) relatam que o processo de municipalização implementado no Brasil se deu objetivando a redução dos gastos públicos, em um contexto de diminuição do poder estatal, descentralizando operacionalmente as redes e centralizando regulamentações, financiamento e avaliações das políticas em nível federal e estadual.

O ônus do enxugamento recai sobre os municípios, sobrando aos estados e à União a confortável incumbência de ditar regras e fiscalizar o que os operacionalizadores estão fazendo. Tudo que der errado será imputado à problemas operacionais (não estruturais!) e deverá ser resolvido em âmbito municipal. Resumindo: os municípios estão sendo transformados em “mão de obra barata” para os “patrões” estaduais e federal (GIL e ARELARO, 2004, p. 17).

Dentro do FUNDEF, a questão da definição do custo mínimo por aluno emerge. O valor, discutido intensamente por pesquisadores em educação nos últimos anos e simplificado com o FUNDEF, foi fixado por decreto presidencial e não correspondeu às necessidades reais de um padrão mínimo de qualidade. Não sendo o bastante, vem sendo solenemente descumprido desde sua implantação. De acordo com Davies (2007, p. 25 apud NASCIMENTO, 2012), “a dívida do governo federal com o FUNDEF (...) talvez tenha superado R$ 30 bilhões até o final de 2006”.

Com a criação do FUNDEB, através da Emenda Constitucional nº 53, de 19 dezembro de 2006 e regulamentado pela Lei nº 11.494, de 20 junho 2007, toda a educação básica passou a ser financiada, com garantia de condições de acesso e

permanência para toda a população em idade escolar. Esperava-se que este fundo que a União deixasse o papel de complementador e passasse a corresponsabilizar- se pela educação básica. Porém, as disputas entre os entes federados no que concerne a composição do fundo (impostos, níveis e modalidades) e as responsabilidades de cada um, motivaram os movimentos sociais e entidades a se organizarem para reivindicar modificações no texto da Lei.

Após apresentar dados que apontam o quanto a educação infantil continua relegada à margem do financiamento da educação pública (2012, p. 185), Nascimento salienta que todos os esforços realizados até agora com a finalidade de expandir o atendimento dessa etapa não influenciaram no volume de recursos a ela destinados. Nesse sentido, o PNE 2014 - 2024 já foi promulgado com desafios que dificilmente serão atingidos, pois suas metas audaciosas não possuem recursos financeiros suficientes para viabilizá-las.

Dados importantes são trazidos por Amaral (2014) para dimensionar esse problema, conforme tabelas 2 e 3 abaixo. Considere-se ainda que a ampliação nas idades adequadas à cada etapa da educação infantil é apenas o quantitativo mínimo que deve ser acrescentado, pois certamente haverá matrículas de crianças com idades diferentes das delimitadas.

TABELA 2

Número de matrículas a serem acrescidas nas creches

TABELA 3

Número de matrículas a serem acrescidas na pré-escola

Fonte: Amaral, 2014, p. 299.

Com esses números, podemos observar que o total de novas matrículas a serem congregadas nessa etapa será de 6.618.533, representando significativo crescimento de 142,4% em relação ao ano de 2013. O INEP divulgou o valor de R$ 4.364,00, em 2011 para o investimento público direto por criança matriculada na educação infantil, valor já corrigido pelo IPCA em janeiro de 2014, segundo o INEP (2012).

Dessa forma, a educação infantil necessitaria de um aumento no investimento em torno de R$ 29 bilhões para conseguir alcançar o número de matrículas no setor público. Amaral também chama atenção para a fragilidade dessa hipótese, apontando que a meta 17 já especifica que todos os profissionais da educação deverão ter seus salários aumentados e estruturados seus planos de carreira, conforme exige a meta 18. Por sua vez, a UNDIME demonstrou que não procede o valor por aluno divulgado pelo MEC, citando o exemplo da creche, cujo valor médio nacional seria de R$ 6.655,67, valores de 2011, a preços de janeiro de 2014, já corrigidos (AMARAL, 2014).