O Segundo Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH 2) foi lançado no ano de 2002, último ano de mandato do então presidente Fernando Henrique Cardoso. Foi também fruto de participação social, tendo sido apreciado pela IV Conferência Nacional de Direitos Humanos. O produto final, publicado pelo Decreto 4.229 de 13 de maio de 2002, continha 518 medidas.
Com discussões iniciadas também por meio de seminários regionais em 2001, seu principal objetivo era realizar uma revisão do primeiro PNDH, incluindo os direitos econômicos, sociais e culturais, sem tanto enfoque nos civis e políticos.
O Programa nasce em um novo contexto institucional, em que os a agenda dos direitos humanos ganha uma Secretaria, criada em 1997. Durante esse período titulam a pasta José Gregori (1997-200), Gilberto Vergne Saboia (2000-2001) e Paulo Sérgio de Moraes Sarmento Pinheiro (2001-2003), sendo o primeiro e o último bastante reconhecidos no campo dos direitos humanos. Saboia também conta com renome, estando sua atuação mais ligada as relações
internacionais, o que torna-se uma tônica dos direitos humanos nesse segundo governo. José Gregori mais tarde, em 1999, torna-se o sétimo Ministro da Justiça do Governo FHC.
As questões ligadas à segurança continuam em destaque no Governo, tendo havido diversos episódios de extrema violência, como as inúmeras e violentas rebeliões em presídios e unidades como a FEBEM, além de situações de alta visibilidade como o caso do ônibus 174. Isso se reflete na priorização das políticas, ainda bastante concentradas na prevenção da violência e tortura, à exemplo de convênios firmados pelo Governo Federal com a Anistia Internacional, a Cruz Vermelha e a Faculdade Latino Americana de Ciências Sociais para o treinamento de policiais com ênfase nos direitos humanos, e da criação do Programa de Proteção e Assistência à Vítimas e Testemunhas Ameaçadas (PROVITA).
Campanhas de combate à tortura e fortalecimento da legislação sobre o tema também marcaram o contexto do segundo PNDH. A sociedade civil capitaneada pela Rede Brasileira contra a Tortura também focou intensamente nesse ponto, tendo sido a V Conferência de Direitos Humanos a primeira a elaborar um Relatório Sombra a ser enviado à ONU no ano 2000 em contraposição ao relatório oficial elaborado pelo Governo. No ano seguinte mais um documento alternativo foi elaborado pela sociedade civil, desta vez o Relatório “Execuções Sumárias, Arbitrárias ou Extrajudiciais: Uma Aproximação da Realidade Brasileira, Brasil Abril de 2001”, demonstrando a preocupação com questões relacionadas ao direito à vida e segurança. Ainda em 2001 a Anistia Internacional lançou um relatório sobre “Tortura e Maus Tratos no Brasil”, acendendo ainda mais essa polêmica, que chegava também ao legislativo, iniciando uma CPI.
A articulação com a sociedade civil também se amplia nesse momento, sendo firmados convênios e parcerias para o alcance de políticas públicas ligadas aos direitos humanos. São também criados Conselhos, como o Conselho Nacional de Combate à Discriminação em 1998 (mas composto apenas em 2001); o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de
Trabalhadores – na construção da pauta, à exemplo dos Deputados Federais Marcos Rolim (PT/RS), Hélio Bicudo (PT/SP), Pedro Wilson Guimarães (PT/GO), Nilmário Miranda (PT/MG), do Ministro da Justiça José Gregori (PMDB/SP). Essa associação entre direitos humanos e democracia está presente em diversos discursos de Fernando Henrique Cardoso, como por exemplo:
Nós dedicamos o Dia da Pátria aos Direitos Humanos, pois, ao falarmos deles, estamos falando de liberdade, de democracia e de desenvolvimento (Brasil 1998a).
O respeito aos direitos humanos não e apenas um compromisso que assumimos, no contexto internacional. E, sobretudo, um compromisso da própria sociedade brasileira consigo mesma. Porque não ha democracia sem direitos humanos, não ha combate a exclusão sem direitos humanos. Na verdade, os direitos humanos são uma grande arma na luta contra a exclusão (Brasil 1998b).
Tenho a esperança de que, a despeito de todos os desvios que possam ocorrer em uma ou outra parte do mundo, a Humanidade persistirá em seu rumo de sensatez, de paz, de democracia e de respeito aos direitos humanos. (Brasil 2002e)
Tal aspecto é também notada e adotada por outros Entes Federativos, à exemplo do Rio Grande do Sul, que em seu Relatório Azul lançado pela Comissão de Cidadania e Direitos Humanos da Assembleia Legislativa afirma que:
Não é o realismo, o pragmatismo, que levaram o Brasil a eleger como uma das mais altas prioridades de sua política externa a promoção da democracia e dos Direitos Humanos, e sim, a convergência entre a Política e a Ética característica das democracias. As forças antitéticas que hoje conformam o sistema internacional são a força centrípeta da globalização (finanças, investimentos, comércio, informação, e o novo tratamento da segurança coletiva, meio ambiente e Direitos Humanos) e as forças centrífugas da fragmentação, exclusão e marginalização – às vezes como subprodutos da globalização. A síntese deve ser buscada na “associação positiva entre Direitos Humanos e democracia”, de modo a permitir a manutenção da paz. Nessa concepção, os Direitos Humanos, vistos de uma perspectiva integrada e abrangente (direitos civis, econômicos, políticos, sociais, e culturais, direito ao desenvolvimento) são componente essencial da governabilidade, no plano interno e externo, e da manutenção da paz (RIO GRANDE DO SUL 2003: 69)
A dimensão internacional continua sendo bastante relevante no contexto de elaboração do segundo Programa, o que fica evidenciado com a escolha de Saboia para assumir a Secretaria. Nessa fase é reconhecida a Jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), em 1998, além de serem ratificados Pactos, Tratados e Convenções Internacionais. Apesar disso, o país não ratificou os dois Protocolos Facultativos ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, além de atrasar entregas de relatórios referentes a compromissos internacionais já assumidos.
O reconhecimento internacional ao PNDH 1 foi efetivo, como demonstra a carta enviada pela Human Rights Wach - organização não-governamental internacional referência
na proteção aos Direitos Humanos - ao presidente Fernando Henrique em 13 de maio de 1999, por ocasião do terceiro aniversário do PNDH, que afirma ter sido
De fato, a histórica elaboração e o lançamento do Programa Nacional de Direitos Humanos em 13 de maio de 1996, cujo aniversário é hoje celebrado, representa a admissão por parte do governo federal do alcance e da gravidade dos abusos aos direitos humanos que o Brasil enfrenta. A ampla participação das organizações de defesa dos direitos humanos na elaboração do PNDH demonstrou o compromisso de vossa administração em conduzir relações abertas e produtivas com a sociedade civil nacional e internacional. (...). ...a Human Rights Watch recebeu com satisfação o processo de consulta à sociedade civil nacional e internacional que levou ao PNDH, bem como a criação da Secretaria Nacional de Direitos Humanos, para, em parte, auxiliar a implementação desse programa.
O contexto econômico era um pouco mais favorável do que o que marcada o PNDH1, já sendo admitidos investimentos em políticas sociais.
O PNDH 2 é pioneiro em tratar questões raciais, assumindo o racismo até então velado no país. Esse reconhecimento representou também um profundo avanço dado que somente se pode combater o que se reconhece e se nomeia. Sobre o tema, Adorno observa que:
Pela primeira vez, o Estado brasileiro reconhece a existência do racismo e aponta iniciativas visando promover políticas compensatórias com o propósito de eliminar a discriminação racial e promover a igualdade de oportunidades. Tratase de medidas de ação afirmativa, que contemplaram possibilidades de reparação diante da violação sistemática de direitos humanos contra essa população, ampliação do acesso dos afrodescendentes à justiça, cadastramento e identificação de comunidades remanescentes de quilombos, preservação da memória e da cultura afrodescendente, participação equilibrada desses grupos sociais nas propagandas governamentais e em matérias e campanhas publicitárias em geral e revisão dos livros didáticos de modo a resgatar a contribuição de afrodescendentes para a construção da identidade nacional (ADORNO, 2010, p.12).
O PNDH 2 trouxe também temas ligados à direitos sexuais e aprofundou a preocupação quanto a temas como direitos da criança e das mulheres, combate ao trabalho forçado, pessoas com deficiência e outros. Sérgio Adorno avalia que "O PNDH2 detalhou a proteção de direitos à educação, à saúde, à previdência e assistência social, à saúde mental, aos dependentes químicos e portadores de HIV/Aids, ao trabalho, ao acesso à terra, à moradia, ao meio ambiente
A segunda edição do Programa não despertou tantas repercussões e reações quanto a primeira e a terceira edições, e não há relevante produção acadêmica de análise de seus resultados, especialmente em razão da mudança de governo que se daria no ano seguinte, que trouxe consigo uma estratégia própria de direcionamento das políticas que em muito desconsiderou o Programa vigente.
Esta pesquisa analisará mais adiante em que proporção foram tratados os direitos na segunda edição do Programa, verificando se estavam ou não equilibrados em suas dimensões.