O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI)

O desenvolvimento e a implantação do SIAFI podem ser vistos como o primeiro grande desafio enfrentado pela recém-criada STN, um verdadeiro macrosistema que pudesse proporcionar ao Governo Federal mecanismos capazes de gerenciar adequadamente os recursos públicos e a execução do orçamento unificado da União, até então sujeitos a problemas como (STN, 2013a, p.1):

- Emprego de métodos rudimentares e inadequados de trabalho, onde, na maioria dos casos, os controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras eram exercidos sobre registros manuais;

- Falta de informações gerenciais em todos os níveis da Administração Pública e utilização da Contabilidade como mero instrumento de registros formais;

- Defasagem na escrituração contábil de pelo menos, 45 dias entre o encerramento do mês e o levantamento das demonstrações Orçamentárias, Financeiras e Patrimoniais, inviabilizando o uso das informações para fins gerenciais;

- Inconsistência dos dados utilizados em razão da diversidade de fontes de informações e das várias interpretações sobre cada conceito, comprometendo o processo de tomada de decisões;

- Despreparo técnico de parte do funcionalismo público, que desconhecia técnicas mais modernas de administração financeira e ainda concebia a contabilidade como mera ferramenta para o atendimento de aspectos formais da gestão dos recursos públicos;

- Inexistência de mecanismos eficientes que pudessem evitar o desvio de recursos públicos e permitissem a atribuição de responsabilidades aos maus gestores; - Estoque ocioso de moeda dificultando a administração de caixa, decorrente da

existência de inúmeras contas bancárias, no âmbito do Governo Federal. Em cada Unidade havia uma conta bancária para cada despesa. Exemplo: Conta Bancária para Material Permanente, Conta bancária para Pessoal, conta bancária para Material de Consumo, etc.

Tamanha foi a relevância dada ao enfrentamento destes óbices que o Decreto nº 93.874/1986 (art. 22.º) incluiu entre as competências da STN as atribuições de instituir e coordenar a implantação e manutenção de sistema de informações econômico-financeiras, em especial as relativas ao fluxo financeiro de órgãos e entidades da Administração Federal (Inciso II), e de desenvolver e manter um sistema de processamento eletrônico de dados que permitisse executar a contabilização dos atos e fatos de gestão, bem como prover as informações gerenciais necessárias à tomada de decisões e ao apoio à supervisão ministerial (Inciso XX).

Para solucionar estes problemas, a STN passou a desenvolver, ainda em 1986, em conjunto com o Serviço Federal de Processamento de Dados, empresa pública mais conhecida pela sigla SERPRO, um sistema informatizado capaz de agilizar o processo decisório, por meio do fornecimento de informações gerenciais confiáveis e precisas para todos os níveis da Administração, e de integrar os sistemas de programação financeira, de execução orçamentária e de controle interno do Poder Executivo, que foi batizado de Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), tendo sido implantado a partir de 1987 (STN, 2013a).

O SIAFI, portanto, tornou-se o principal instrumento utilizado por quase 18.000 Unidades Gestoras, ativas no Brasil e no exterior, para registro, acompanhamento e / ou controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial dos recursos do Governo Federal (STN, 2013a). O SIAFI atualmente consiste em dois sistemas: o SIAFI Operacional e o SIAFI Gerencial. O SIAFI Operacional trata de sua finalidade primária, sendo utilizado pelos usuários para fins da execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial, em tempo real, além de permitir as atividades de acompanhamento e controle por meio de relatórios padronizados (STN, 2013a). O SIAFI Gerencial, criado posteriormente em ambiente Windows, procura, como seu próprio nome sugere, viabilizar ao usuário a obtenção de informações tempestivas e customizadas, seja pela possibilidade de alterar a parametrização de filtros ou a sua forma de apresentação, a partir dos dados da execução disponibilizados pelo SIAFI Operacional (STN, 2013a).

De acordo com avaliação da própria STN (2013a, p.1), desde sua criação, o SIAFI tem alcançado satisfatoriamente seus principais objetivos:

a) prover mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial aos órgãos da Administração Pública;

b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal;

c) permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinadas a todos os níveis da Administração Pública Federal;

d) padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem implicar rigidez ou restrição a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora;

e) permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas supervisionadas;

f) permitir o controle da dívida interna e externa, bem como o das transferências negociadas;

h) permitir o acompanhamento e a avaliação do uso dos recursos públicos; e i) proporcionar a transparência dos gastos do Governo Federal.

Atualmente, destaca-se entre as competências da STN, estatuídas, primeiramente, pelo Decreto nº 3.589/2000 e, mais trade, pelo Decreto nº 6.976/2009, a responsabilidade de gerir o SIAFI, em conjunto com os órgãos do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal, enquanto órgão central de ambos sistemas.

Conforme o art. 7.º do Decreto nº 6.976/2009, coube a STN a supervisão das atividades contábeis dos órgãos e entidades usuários do SIAFI, com vistas a garantir a consistência das informações (Inciso IX), e a prestação de assistência, orientação e apoio técnico aos órgãos setoriais na utilização do SIAFI, na aplicação das normas e na utilização de técnicas contábeis (Inciso. X).

A importância do controle realizado sobre lançamento de dados no SIAFI assume tal monta, que, entre as dez atribuições estabelecidas pelo art. 8.º do Decreto nº 6.976/2009 aos órgãos setoriais do SCF, cinco referem-se diretamente ao SIAFI. Entre estas, destaca-se as relativas à verificação da conformidade de gestão efetuada pela unidade gestora (Inciso. II) e à realização da conformidade contábil dos atos e fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial praticados pelos ordenadores de despesa e responsáveis por bens públicos, considerando a observância dos princípios e normas contábeis aplicadas ao setor público, da tabela de eventos do SIAFI, do plano de contas aplicado ao setor público e da conformidade dos registros de gestão da Unidade Gestora (Inciso. V). Esta conformidade pode ser compreendida como uma certificação dos registros lançados no SIAFI e dos documentos hábeis que comprovem a realização dos atos e fatos de execução orçamentária, financeira e patrimonial.

Uma das maiores conquistas proporcionadas pelo SIAFI foi a criação da Conta Única da União, eliminando a necessidade da manutenção das cerca de 12.000 contas bancárias até então existentes, que juntas registravam uma média de 33.000 lançamentos diários (STN, 2013a). Tamanho foi o sucesso alcançado na execução, acompanhamento e controle, com eficiência e eficácia, da utilização dos recursos públicos, que hoje o SIAFI é reconhecido no mundo inteiro e, devido à mais-valia que pode representar para as áreas do Orçamento, Finanças, Contabilidade e Auditoria do Setor Público, tem seu uso recomendado pelo FMI (STN, 2013a).

A Figura 8 representa de forma resumida o relacionamento da STN com os macrosistemas relacionados a Administração Financeira e a Contabilidade do Governo Federal e com os diversos órgãos que os compõem.

Figura 8. Relacionamento do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e com os órgãos setoriais dos Sistemas de Administração Financeira Federal (SAFF) e de Contabilidade

Federal (SCF)

Percebe-se, portanto, que ambos os sistemas, o SIC e o SIAFI cumprem um papel fundamental, abrangendo desde a execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial das unidades gestoras da Administração Pública Federal, bem como o seu registro e acompanhamento de todos os atos que gerem receitas e despesas públicas.

O exame das normas que regulamentam as atividades sob responsabilidade do SCF e do SAFF permitiu a identificação da existência de vários dispositivos, seja entre suas finalidades ou entre as competências atribuídas aos órgãos que integram a sua estrutura organizacional, que se enquadram no escopo do controle interno organizacional, como, por exemplo, as relativas à conformidade dos registros de gestão (art. 8.º, V, Decreto nº 6.976/2009), e que se coadunam com os modelos preconizados pela doutrina internacional estudada no Capítulo 2.

Reconhece-se, portanto, que o cumprimento das normas de controle estabelecidas pelos referidos macrosistemas pela gestão das entidades públicas responsáveis pela execução das atividades necessárias à consecução dos objetivos, metas e iniciativas estabelecidos em cada Programa Temático ou Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, que integram o Plano Plurianial da União (PPA)34, acaba contribuindo de maneira complementar

34 _{O PPA, previsto pelo art. 165.º da CRFB, trata-se do instrumento de planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas} com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas, orientar a definição de prioridades e auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável. O PPA organiza a atuação governamental por meio de Programas Temáticos, que expressam e orientam a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade, e Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, voltados às ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental (Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012).

para atingir uma boa parcela dos objetivos de controle interno, apresentados na Tabela 2 do Capítulo 2.

No entanto, ao término desta breve análise do conteúdo das leis federais e dos decretos e demais atos normativos emitidos pelo PEF, especialmente após a criação, ao longo dos anos 90, do Sistema de Administração Financeira Federal e, com maior profundidade, do Sistema de Contabilidade Federal, bem como dos esforços nacionais relativos ao Processo de Convergência das Normas Brasileiras de Contabilidade aplicada ao Setor Público às Normas Internacionais editadas pelo IPSASB, não se conseguiu observar qualquer norma editada no âmbito dos referidos macrosistemas que se ocupasse nomeadamente do controle interno.

Dando continuidade à pesquisa, passa-se ao estudo mais específico e detalhado da caminhada evolutiva do próprio sistema de controle interno do PEF até a sua atual configuração.