2.1. Instituições internacionais referentes aos refugiados
As raízes históricas do processo de institucionalização internacional do tema dos refugiados remontam ao período do entreguerras, quando foram constituídas instituições que lidaram com o grupo, porém com mandatos temporários. Dentre elas27: o Comitê Intergovernamental para os Refugiados (CIR), criado em 1938, a Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento (ANUAR), em 1943, e a Organização Internacional para os Refugiados (OIR), em 1947 (ANDRADE, 1996a, 2005, 2006).
A Comissão Preparatória da Organização Internacional para os Refugiados (CPOIR) foi estabelecida em 1946, com o propósito de dar continuidade aos trabalhos referentes aos refugiados e deslocados durante o período do encerramento das atividades da ANUAR e do CIR até a existência oficial da OIR. Ainda nesse ano, foi aprovada a Constituição28daquela organização (ANDRADE, 1996a).
A OIR foi criada em 1947, passando a funcionar em 194829, quando foi extinta a Comissão Preparatória e quando entrou em vigor a sua Constituição (ANDRADE, 1996a; SOUZA E SILVA, 1997). Consistia numa agência especializada não permanente da ONU, que se ocuparia dos problemas residuais dos refugiados gerados pela Segunda Guerra Mundial e, em razão disso, trabalharia apenas com aqueles de origem europeia (ACNUR, 2000a; ANDRADE, 1996a).
De acordo com a sua Constituição, suas funções abrangiam: repatriamento, identificação, registro e classificação, auxílio e assistência, proteção jurídica e política,
27Para maiores detalhes sobre o papel da ANUAR, do CIR e da OIR, ver: ANDRADE, 1996a, 2005, 2006. 28A deliberação do texto constitucional contou com 18 abstenções, 30 votos a favor e 5 contra (ANDRADE,
1996a).
transporte, reassentamento e reintegração dos refugiados. Embora o repatriamento fosse inicialmente o objetivo principal da OIR, os desenvolvimentos políticos do pós-guerra na Europa fizeram-na mudar o foco para o reassentamento. Tanto assim que a OIR procedeu ao repatriamento de 73 mil pessoas e, em contrapartida, ao reassentamento de aproximadamente mais de 1 milhão30. A organização também promoveu a integração local de 410 mil pessoas (ACNUR, 2000a; ANDRADE, 1996a).
Com o fim da OIR, em 1950, a ONU decidiu fundar outra agência especializada de caráter permanente: o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR). Ficaram excluídos de seu mandato os palestinos, que seriam assistidos no Líbano, na Síria, Jordânia, Cisjordânia e Faixa de Gaza, por outra agência específica: a United Nations Relief and Works Agency for Palestinians Refugees (UNRWA), criada no ano anterior, no contexto de formação do Estado de Israel (ACNUR, 2000a).
O regime relativo aos refugiados teve como base preceitos lançados pelo regime de direitos humanos da ONU, estabelecido poucos anos antes no âmbito da mesma organização. O tema dos direitos humanos se tornou uma questão internacional de relevo, no mesmo contexto histórico em que se discutiu o tema dos refugiados. Diante das atrocidades cometidas pelos regimes totalitários, especialmente o nazista, houve uma mobilização internacional que ensejou a criação do regime internacional sobre direitos humanos, com a celebração da Declaração Universal dos Direitos do Homem pela ONU, em 1948. O Estado, representado por seus agentes, embora com atribuições de resguardar e efetivar os direitos humanos dos cidadãos, foi considerado potencial violador desses direitos fundamentais. Em função disso, além dos Estados e das organizações
30Segundo Andrade (1996c), 1 milhão de pessoas foram reassentadas em 65 países, dentre os quais a maioria
se situava fora do continente europeu. Dados do ACNUR (2000a) mostram que mais de um terço dessas pessoas foi reassentada nos EUA, enquanto o restante, na Austrália, em Israel, no Canadá e em outros países da América Latina. A esse respeito, Bastos de Ávila (1954) assinala que 182.159 pessoas foram para a Austrália, enquanto 32.712, para a Argentina, 22.473, para o Brasil, 17.553, para a Venezuela, e outros grupos menores, para o Paraguai, Peru, Uruguai e a Colômbia. Já a estatística da delegação brasileira na OIR aponta que, durante os 25 meses de operações dessa organização internacional, mais de 570.000 refugiados foram restabelecidos de 1º de julho de 1947 a 31 de julho de 1949 (ARQUIVO DO ITAMARATY, DELEGAÇÃO DO BRASIL JUNTO À OIR, 1949f).
internacionais, os seres humanos passaram a ser reconhecidos como sujeitos de direito internacional (ARENDT, 1988; LAFER, 1998; REIS, 2002).
É interessante notar, mais uma vez, a relação tecida entre o tema dos refugiados e o dos direitos humanos. O regime sobre direitos humanos previu o direito de procurar e gozar asilo a toda pessoa vítima de perseguição. No entanto, o direito de o indivíduo perseguido em seu país de origem buscar asilo – ao transpor fronteiras, deslocar-se para outro país e solicitar-lhe proteção – não se confundia com o direito ao asilo, ou seja, à concessão desta proteção pelo país de destino (ANDRADE, 2001). Tanto assim que a Declaração Universal reconheceu o direito de o indivíduo procurar asilo, mas não a obrigação dos Estados de concedê-lo – da mesma forma como ocorreu com a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951. A concessão do asilo (ou refúgio) se configurou como ato soberano do Estado, intrinsecamente relacionado com outra atribuição estatal: o controle territorial e de suas fronteiras.
O regime internacional dos direitos humanos se fez acompanhar pelo regime relativo aos refugiados, três anos depois. O tema dos refugiados ganhou destaque internacional sobretudo a partir do pós-guerra, devido à intensa movimentação provocada pela Segunda Guerra Mundial (1939-1945), com cerca de 40 milhões de pessoas deslocadas de seus países de origem no interior da Europa, excluindo-se os alemães que fugiam das tropas soviéticas e os estrangeiros que eram trabalhadores forçados na Alemanha. Também havia, aproximadamente, 13 milhões de pessoas de origem alemã que haviam sido expulsas da Polônia, Checoslováquia, de outros países do Leste Europeu e daqueles que formavam a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). E, ainda, mais de 11,3 milhões de trabalhadores forçados e pessoas deslocadas na Alemanha (HOBSBAWN, 1995). Esse cenário de deslocamentos no continente europeu causou preocupação aos então países aliados (EUA, URSS, França e Reino Unido), especialmente no tocante à estabilidade regional (ACNUR, 2000a).
Após a guerra, a questão dos refugiados no continente europeu não havia sido satisfatoriamente resolvida. A constituição do regime internacional sobre refugiados surgia
com base em autointeresses mútuos perseguidos pelos Estados ocidentais, que buscaram a cooperação internacional, fundada na reciprocidade, para administrar esses movimentos migratórios. Mas também foi fortemente permeada por diferentes visões acerca desse problema e, principalmente, pelos interesses que orientavam o embate ideológico e político entre as duas superpotências (URSS e EUA), em meio à incipiente Guerra Fria (MILLER, 2000; BETTS, 2009b; SALOMON, 1991).
Para Loescher (1996), as tensões Leste-Oeste impossibilitaram uma cooperação significativa entre os dois blocos para lidar com o problema dos refugiados, que permanecia no centro da oposição ideológica entre capitalismo e socialismo. Tanto os EUA quanto a URSS resistiram em participar desse regime que emergia no sistema ONU. Como líder ocidental, os EUA criaram sua própria política em relação aos refugiados, baseada em considerações e prioridades de política externa, que enfatizava o reassentamento. Em contrapartida, a URSS, incluindo a Europa de Leste, de onde provinha a maioria dos refugiados naquele momento, não participava do regime.
Um ponto amplamente discutido se referia aos deslocados que não queriam retornar aos seus países de origem (em especial, do Leste Europeu), que passaram a ser governados por regimes socialistas. De julho de 1945 a agosto de 1947, dos mais de 7 milhões de europeus de diversas nacionalidades (russos, poloneses, lituanos, letões, iugoslavos, ucranianos), cerca de 6 milhões foram repatriados. Colocava-se, então, a questão do que fazer com o chamado ‘milhão restante’, referente aos nacionais dos Estados bálticos, da Ucrânia e Iugoslávia, que não desejavam o regresso aos seus lares (ARQUIVO DO ITAMARATY, DELEGAÇÃO DO BRASIL, 1947a).
O bloco ocidental, liderado pelos EUA, argumentava que esses indivíduos não poderiam ser forçados a regressar, em respeito ao princípio da liberdade e outros direitos civis. As potências ocidentais, tanto no regime sobre direitos humanos quanto no regime relativo aos refugiados, sustentavam uma visão liberal dos direitos individuais, que convergiam com os valores do sistema capitalista. Em contrapartida, o bloco soviético, liderado pela URSS, defensor do sistema socialista, acusavam os rivais de utilizar o regime
referente aos refugiados criado por eles como instrumento para impedir o retorno de cidadãos provenientes de países soviéticos.
As potências ocidentais, sobretudo europeias, optaram por instituir um regime internacional relativo aos refugiados, oferecendo apoio político, diplomático e financeiro, haja vista que essa era uma questão relevante naquele contexto, que fazia parte não só de suas políticas externas, como de suas políticas domésticas. As divergências entre elas podem ser atribuídas a diferentes interesses nacionais, particularmente de cunho socioeconômico, e devido a suas posições geográficas, mas o acordo dentro do bloco girava em torno de diretrizes de política externa. O regime tinha como objetivo primordial se encarregar dos refugiados da Europa de Leste, assentado na ideia de que conceder refúgio a uma pessoa perseguida em seu país de origem significava rotular o país como perseguidor. Portanto, o regime sobre refugiados servia, de fato, como instrumento do bloco ocidental para embaraçar e desestabilizar o bloco soviético na disputa travada entre eles no cenário internacional (SALOMON, 1991; KEELY, 2006).
A criação do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) também ensejou um forte debate em torno do mandato dessa organização, no seio da ONU. A maioria dos países da Europa Ocidental defendia uma agência forte e independente, capaz de angariar fundos, visto que os deslocamentos de refugiados atingiam em grande medida o continente europeu.
Os EUA, preocupados com a questão orçamentária, propunham um organismo temporário que exigisse pouco financiamento e não pudesse receber contribuições. O líder ocidental, que procurava implementar uma política relacionada aos refugiados independente, não concebia que o ACNUR pudesse atuar como mediador entre países de origem e de destino na Europa. A URSS, por sua vez, empenhou-se em boicotar as negociações, pois não tinha interesse em apoiar a constituição de uma agência especializada dedicada a refugiados que, naquele contexto, eram majoritariamente dissidentes políticos do Leste Europeu (ACNUR, 2000a; LOESCHER, 1996).
Dentre os países europeus ocidentais, um dos motivos colocados por Salomon (1991) para que a França sustentasse o desenho institucional de uma agência mais forte, capaz de angariar fundos e prestar assistência material aos refugiados era o fato de fazer fronteira com a Alemanha Ocidental, onde se encontravam vários campos de refugiados. Havia o receio de que esses refugiados conseguissem cruzar as fronteiras e se instalar em território francês, o que representaria maiores encargos para o país. A Itália, que à época era um dos maiores países acolhedores de refugiados, defendia a mesma posição, devido a questões socioeconômicas que afetavam o país, marcado por alto índice de desemprego. Já o Reino Unido, que se encontrava geograficamente mais afastado dos fluxos de refugiados presentes no continente, não advogava um organismo com fundo para assistência material dos refugiados, mas com pequeno orçamento e Escritório.
Os EUA não pretendiam financiar o ACNUR, em função da política adotada no período. O intuito era exercer controle sobre os recursos direcionados para assistir os refugiados na Europa e, para tanto, criaram-se dois organismos fora do sistema ONU: United States Escappee Program e o Comitê Intergovernamental para as Migrações Europeias (CIME). O CIME tinha mandato diferente do ACNUR, já que o objetivo era prover transporte a baixo custo para os migrantes e refugiados que desejassem deixar a Europa ocidental, para reassentamento em outros países fora do continente. O acordo era feito pelo comitê entre o país de refúgio e o país de destino que precisasse de mão de obra (SALOMON, 1991; LOESCHER, 1996).
Apesar das divergências entre as potências ocidentais, o ACNUR foi estabelecido em dezembro de 1950, passando a funcionar no início do ano seguinte, com a missão de prover proteção internacional aos refugiados e voltando-se, nesse momento, para a atuação em prol dos refugiados europeus, o que refletia o seu caráter essencialmente eurocêntrico (ACNUR, 2000a; LOESCHER, 1996).
A organização possuía um restrito número de funcionários e parceiros e contava com o pequeno orçamento da Assembleia Geral da ONU, sendo as demais despesas financiadas por contribuições voluntárias. Desde o princípio de suas atividades, o ACNUR
teve um financiamento insuficiente, o que dificultava a implementação de seus programas em prol dos refugiados. Os países ocidentais financiavam a agência, mas não tinham interesse em gastar muito com os refugiados, especialmente no que dizia respeito à integração local, já que receavam competição por empregos e serviços com a população local. A URSS se recusava a contribuir com o regime, devido à publicidade que se lançava em torno do tratamento conferido a seus nacionais. Os EUA só começaram a contribuir em 1954, com a criação do Fundo das Nações Unidas para os Refugiados (UNREF), designado para financiar programas aos refugiados na Áustria, Alemanha Ocidental, Grécia e Itália. Nesse momento, o líder ocidental lançou nova campanha contra a URSS e considerou a necessidade de destinar maiores quantias aos refugiados europeus. Ao copatrocinar o UNREF, estabeleceu condições específicas, passando a controlar os fundos, por ser o doador principal e o país mais poderoso no Comitê Executivo do ACNUR (ACNUR, 2000a; LOESCHER, 1996).
O Estatuto da agência da ONU para os refugiados definia seu trabalho como apolítico, social e humanitário. Porém, como vários autores colocam, essa caracterização é, sem dúvida, questionável. Loescher (2001d) percebe o ACNUR como um forte ator político moldado pelos interesses dos países ricos, tendo em vista que depende de suas doações para concretizar suas operações. Hathaway (1991), seguindo essa ideia, entende que o ACNUR se tornou dependente da boa vontade dos países desenvolvidos para garantir seu financiamento, o que põe em xeque sua autonomia institucional. Hyndman (2000) vai além, defendendo que não há soluções humanitárias apolíticas capazes de lidar com deslocamentos humanos, uma vez que esses são eventos políticos. Para a autora, o humanitarismo constitui um processo politizado que balanceia as necessidades dos refugiados e de outras pessoas deslocadas com os interesses dos Estados – o que remete à dualidade inerente à questão dos refugiados.
Além da criação de uma agência especializada para refugiados, a constituição do regime da ONU demandava definir juridicamente o que se entenderia pelo termo ‘refugiado’, delimitando o seu significado por meio de um instrumento internacional: a
Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 195131. A categoria dos refugiados foi, então, construída a partir de um processo de debate entre os atores envolvidos na temática, em que pesaram interesses diferenciados.
A conferência internacional em que se debateu a redação do texto se marcou por uma acirrada discussão entre os países32 que participaram dela. A decisão de se estabelecer uma conferência fora da estrutura da ONU possibilitava, segundo Salomon (1991), que países não membros da organização pudessem participar, especialmente os países que mais acolhiam refugiados à época na Europa: República Federal da Alemanha, Áustria e Itália.
As discussões que nortearam a definição de refugiado eram motivadas, no entender de Loescher (1996), pelo desejo de parte dos países ocidentais de criar uma convenção internacional que não apresentasse nenhuma ameaça à segurança nacional nem impusesse maiores obrigações financeiras sobre eles. A maioria deles tinha interesse em limitar, portanto, suas obrigações legais e financeiras em relação aos refugiados, opondo-se ao estabelecimento de responsabilidades não especificadas pela ONU.
O debate em torno do alcance que se daria ao termo ‘refugiado’ dividiu, de forma geral, os representantes dos países que estiveram presentes no evento em duas posições distintas. A primeira, denominada universalista, sustentava que o termo refugiado deveria abarcar pessoas de todas e quaisquer origens. A segunda, chamada de corrente europeísta (ou eurocêntrica), advogava que apenas os europeus deveriam ser reconhecidos como refugiados (ARQUIVO DO ITAMARATY, CONSULADO GERAL DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1951a; ACNUR, 1970a, 1970b, 1970c).
31 Doze países assinaram a Convenção no momento de sua aprovação: Áustria, Bélgica, Colômbia,
Dinamarca, Holanda, Iugoslávia, Liechtenstein, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suécia e Suíça. Mas o instrumento internacional só entrou em vigor em 1954, após atingir seis ratificações de: República Federal da Alemanha, Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega e Reino Unido (ACNUR, 2000b).
32Representantes de vinte e seis países estiveram presentes na conferência: Austrália, Áustria, Bélgica, Brasil,
Canadá, Colômbia, Dinamarca, Egito, EUA, França, Grécia, Holanda, Iraque, Israel, Itália, Iugoslávia, Luxemburgo, Mônaco, Noruega, Reino Unido e Irlanda do Norte, República Federal da Alemanha, Suécia, Suíça (cuja delegação também representou Liechtenstein), Turquia e Venezuela. Além destes, Cuba e Irã foram representados por observadores (ACNUR, 1996b).
O primeiro grupo, liderado pelo representante do Reino Unido, com apoio dos países do BENELUX, da Escandinávia e do Alto Comissário para os Refugiados, argumentava que o problema dos refugiados no mundo não significaria um grave encargo para os países europeus e que uma Convenção elaborada no seio da ONU deveria garantir direitos aos refugiados de onde quer que fossem. A delegação do Reino Unido foi quem mais defendeu a concepção universalista, pretendendo uma definição de refugiado o mais abrangente possível, sem qualquer tipo de limitação. Inclinava-se no sentido de “apoiar e compreender as aspirações idealistas do Alto Comissário” (ARQUIVO DO ITAMARATY, CONSULADO GERAL DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1951a). Há que se destacar, todavia, como já apontado, que o Reino Unido, por questões geográficas, não estava exposto a um grande fluxo de refugiados, como outros países europeus ocidentais (SALOMON, 1991; ACNUR, 1970a, 1970b, 1970c).
O segundo grupo, sob a liderança dos representantes da França e dos EUA, com o apoio também da Itália, entre outros, apresentava como justificativa para sua posição o fato de já acolherem um grande número de refugiados e, caso a definição fosse muito ampla, não teriam condições financeiras de abrigar um contingente ainda maior. Diante disso, somente poderiam se comprometer com as obrigações contidas na Convenção se fosse adotada uma definição limitada de refugiado. Outro argumento levantado se fundava no fato de que os refugiados existentes no mundo àquela época tinham origem europeia e que, portanto, tratava-se de um problema europeu. Posicionavam-se, com isso, a favor de uma definição restrita à data dos eventos que ocorreram na Europa, a partir do início do funcionamento do ACNUR (ACNUR, 1970a, 1970c).
Todavia, há que se pensar nos interesses destes países ocidentais ao defender uma definição de refugiado mais restritiva. A França, como já apontado, temia o ingresso de volumoso número de refugiados proveniente da vizinha Alemanha Ocidental. Já a Itália, considerando seu posicionamento geográfico, não pretendia se responsabilizar, segundo Salomon (1991), por problemas que atingiam a Índia, decorrentes do processo de independência, e o Oriente Médio, devido à constituição do Estado de Israel. Os EUA, por fim, em função de suas diretrizes de política externa, buscavam resolver a questão dos
refugiados através de suas instituições próprias e não pretendiam investir no regime criado pela ONU (WEINER; SALOMON, 1991).
No que tange aos países não europeus, alguns deles, como China e Egito, eram favoráveis a uma definição mais ampla, mas nem todos, especialmente os que acolhiam grande contingente de refugiados, como a Índia (SALOMON, 1991). Quanto aos países sul-americanos, apoiavam quase que sistematicamente os pontos de vista mais restritivos colocados pelo representante da França (ARQUIVO DO ITAMARATY, CONSULADO GERAL DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL, 1951a).
O consenso a que se chegou nesse processo de debate resumiu-se a atrelar o alcance do termo a uma decisão estatal dada no momento de adesão ao instrumento. Seguindo a avaliação de Salomon (1991), a Convenção favoreceu um caminho médio, criando, com isso, dois tipos de Estados contratantes: os que cobriam refugiados do mundo todo e os que cobriam somente a Europa (ACNUR, 1970a, 1970b, 1970c).
A partir da definição construída pela Convenção, conhecida como clássica, considerava-se como refugiado qualquer pessoa
que, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951, e receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar (ACNUR, 1996a, p. 61).
Tal definição tratava o refúgio como um estatuto essencialmente de caráter