Por sua origem, o sistema de proteção social brasileiro carrega consigo um histórico pautado pela tradição e pelo conservadorismo. A proteção social caracterizou-se ao longo de muitas décadas como residual, pontual e fragmentada. Faz parte de seu histórico, ainda, a existência da mediação entre a população beneficiária e o Estado por meio das organizações da sociedade civil. Ao resistir por reconhecer a proteção social como direito a ser garantido pelo Estado, o Poder Público construiu uma tradição de relação com as organizações da sociedade civil em que se colocavam em foco as iniciativas dessas organizações e não as necessidades da população a quem elas se dirigiam. Esse padrão de mediação reforçava a subalternidade da população usuária e confundia as esferas pública e privada, num jogo que obscurecia suas delimitações e suas relações, constituindo mais uma das facetas dos obstáculos para a efetivação da cidadania, nesses segmentos.
Interessante é observar a situação brasileira na conjuntura do período militar (1964-1985). Enquanto os países capitalistas desenvolvidos constroem o Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), no modelo keynesiano de economia de mercado, combinando crescimento econômico e pleno emprego com políticas sociais que potencializam a produção e o consumo, forja-se gradativamente um Estado meritocrático, com a adoção de uma política seletiva e focalista, voltada às categorias com mais poder de reivindicação. Aqui, os serviços sociais são estendidos a alguns trabalhadores, privilegiando-se certas categorias, não sendo dirigido a todos e nem a todas as necessidades (MESTRINER, 2001, p. 142-3).
O período ente 1964 a 1985 associa a proteção social à repressão em uma fase da política brasileira de profunda restrição das liberdades individuais, perante a ditadura militar. No plano econômico e social, o período da ditadura militar foi marcado pela redução da renda do trabalho, e, conseqüentemente, pelo crescimento das desigualdades sociais e pelo agravamento da “questão social”. Diante deste cenário, as ações assistenciais serão mais uma
vez utilizadas para amenizar o estado de empobrecimento da população, inclusive dos trabalhadores.
Paradoxalmente registra José Murilo de Carvalho (CARVALHO, 2005, p. 170) o desenvolvimento de alguns aspectos do Estado de Bem-Estar social nesse período, uma vez que, segundo o autor, é comum na história brasileira os avanços nos direitos sociais ocorridos ocorrerem em regimes autoritários, em detrimento dos direitos políticos e civis. Portanto, como nos anos 30, a instalação de um regime restritivo dos direitos civis e políticos marca, concomitantemente, a ampliação dos direitos sociais e a extensão do sistema de aposentadoria para os trabalhadores rurais.
Como registra Rodrigo David de Albuquerque (ALBUQUERQUE, 2007, p. 29- 33), exemplos de ações para a promoção da proteção social no âmbito do governo militar são numerosos. Podemos citar, dentre outros, a criação em 1966 do Instituto Nacional de Seguridade Social (INPS), que unificou o sistema (com exceção das pensões no serviço público, que conservaram os seus próprios institutos) e substituiu os antigos IPAs (Institutos de Aposentadoria e Pensões), uniformizando os benefícios. No sistema unificado, os problemas financeiros do IAP deficiente foram supridos pelos recursos do IAP excedente. Os sindicatos e as entidades patronais também perderam a co-gestão, sendo o controle exercido exclusivamente, agora, pela burocracia estatal. As prestações (benefícios, aposentadorias e assistência médica) são também uniformizadas e o sistema de financiamento por capitalização é substituído por um sistema público de repartição simples.
Além disso, o objetivo da quase universalização do sistema de aposentadorias é também conseguida com a criação, em 1971, do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), que inclui trabalhadores rurais no sistema previdenciário.
Os únicos grupos profissionais ainda excluídos do sistema formal, trabalhadores domésticos e os trabalhadores por conta própria, também são incorporados em 1972 e 1973, respectivamente. Apenas permanecem excluídos aqueles que não têm empregos formais. Os trabalhadores temporários das empresas são incluídos, por sua vez, em 1974, ano de nascimento também do benefício da renda mensal vitalícia para pessoas com idade acima de 70 anos e deficientes que não tenham contribuído o sistema público de pensões. Para coroar a implementação destas novas medidas, o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) foi fundado em 1974. A padronização e a universalização do sistema de aposentadorias, que não poderiam ser realizados em uma democracia, se implantou com relativa facilidade nos governos militares.
Por outro lado, para compensar a flexibilidade da legislação trabalhista e o fim da estabilidade do emprego, foi concedida pelo Estado aos empregados uma forma de seguro de desemprego, em caso de "desaceleração econômica" (demissão mais de 50 pessoas, sem culpa), em 1965. Trata-se do Fundo de Assistência ao desempregado (FAT), atribuível pelo período máximo de seis meses e não deveria exceder 50% do salário mínimo. Posteriormente (em 1966), criou-se o Fundo de Garantia por Tempo Serviço (FGTS), que representa 1% da folha salarial das empresas, de modo a tornar mais flexível e menos dispendioso o processo de demissão. O FGTS passa a funcionar como uma espécie de seguro desemprego, porém, restrito aos trabalhadores do setor formal.
Sérgio Abranches (ABRANCHES, 1985, p. 59) descreve a prática dos governos militares como uma associação entre estatismo e privatização. O estatismo é refletido no crescimento generalizado da máquina burocrática na esfera social, na centralização e na natureza geral de governos autoritários, enquanto a privatização também tomou várias formas, como as que se seguem (DRAIBE, 1990, p. 33):
• adoção de critérios do mercado como parâmetros da ação social do Estado (por exemplo, lógica de eficiência e de equilíbrio financeiros, de autofinanciamento, de participação financeira do usuário, visão de serviços sociais como mercadorias, etc.);
• abertura do aparelho do Estado para interesses privados;
• o financiamento público da produção privada de bens e serviços sociais (por exemplo, construção de hospitais privados pelo Estado, compra pelo sistema público de serviços médicos do setor privado, o financiamento do ensino privado, etc.). Os recursos para o setor privado, para satisfazer a crescente procura de serviços de saúde notadamente, foram substituindo em larga medida o investimento público em questões sociais;
• transferência da prestação dos serviços sociais do Estado para as empresas privadas ou organizações do terceiro setor (por exemplo, incentivos para a substituição das assistências à velhice e à saúde públicas por aquelas do setor privado).
Consoante expõe Maria Lúcia Werneck Vianna (VIANNA, 1998, p. 52), ocorreu um processo gradual de "americanização" (perversa) da segurança social, mais evidente no setor da saúde, mas também notado em todas as áreas de intervenção pública na vida social. A ditadura, especialmente no período final, propugnou a liberação dos direitos para o benefício daqueles que antes excluídos, mas nivelou a segurança social em níveis tão baixos que acabou por remover do sistema público a grande maioria dos trabalhadores formais e da classe média assalariada. Substituiu, pois, o modelo de "alemão" (Bismarck) pelo modelo de seguro social
"americano" (seletivo), em oposição ao modelo "inglês" (Beveridge) do espírito da Constituição de 1988.
Esta adoção do modelo americano, entretanto, segundo a autora, seria feita de uma maneira perversa. Enquanto, nos Estados Unidos, a maioria da população tem acesso a proteção por parte do mercado (pelo indivíduo ou grupo de seguros relacionados com a atividade) e o sistema público (por exemplo, Medicaid e Medicare) é restrito a uma minoria da ordem de um quinto da população, os valores são invertidos no caso brasileiro: esta proporção se refere às pessoas que têm acesso aos seguros privados, a grande maioria da população (por ser pobre) é dependente o sistema público, que, numa situação de sub- investimento, não satisfaz as suas necessidades senão de uma forma precária. Isto é verdade no que diz respeito à saúde, ao ensino primário e secundário, ao saneamento e mesmo à aposentadoria.
Francisco de Oliveira (OLIVEIRA, 1988, p. 18) ressalta também a atuação do Estado no período militar no financiamento da reprodução da força de trabalho, por meio da atribuição de um salário indireto, que tem como função a redução dos salários diretos, pagos pelo empregador. O salário indireto são os serviços públicos de reprodução social e constituem os gatos sociais do Estado. Assim, há uma socialização dos custos da reprodução do capital, por meio do financiamento público. O fundo público tornou-se pressuposto da acumulação do capital por duas vias: pelo financiamento da reprodução da força de trabalho e pelo financiamento da reprodução do capital, por exemplo, por meio de subsídios financeiros, isenções fiscais e investimento em pesquisas científicas e tecnológicas. Na avaliação do autor, este fenômeno, inclusive o gasto social, tornou-se indispensável para a acumulação capitalista.
Ao assumir esse caráter de acumulação, o período ditatorial introduziu algumas mudanças nas políticas sociais. Na saúde e na previdência houve ampliação dos serviços e das coberturas. Também na educação amplia-se, quantitativamente, o acesso. A assistência social, contudo, assume cada vez mais o caráter tradicional. Houve ampliação de serviços e programas, porém com maior seletividade do público usuário, com pulverização das ações e segmentação do usuário por faixas etárias (crianças, adolescentes e idosos), necessidades e problemas (doenças, deficiências, dependências a substâncias, entre outros).
Estes são os traços gerais de um Estado protecionista mitigado, pela sua fragilidade no enfrentamento da pobreza. Esse padrão consolida-se, no período, como forma de compensação pelo agravamento da questão social, isto é, redução da renda do trabalho e crescimento da pobreza. Embora a proteção social amplie seu campo de ação, com uma
pluralidade de serviços, programas e projetos, muitas vezes como retaguarda da saúde, a assistência não obtém efetividade diante do crescimento e recrudescimento das desigualdades. Como retaguarda de outras áreas, o sistema desenvolve pretensiosas propostas de formação e colocação de mão-de-obra, implantação de creches, melhoria de habitação, alfabetização de adultos e outros.