O Welfare State: resultado de configurações históricas particulares

Para os neoinstitucionalistas, as instituições do Estado constituem a variável mais importante para se entender as origens e o desenvolvimento dos modernos sistemas de proteção social. A ideia central é a de que o Estado é autônomo em relação à sociedade civil.

Para esta corrente, o Estado tem funções próprias sendo, portanto, uma organização que tem como um de seus objetivos exercer o controle sobre determinado território, estabelecendo relações geopolíticas de comunicação, dominação e competição com outros Estados e manter a ordem interna. Sendo assim, aqueles filiados a essa corrente debatem com as correntes que veem a ação do Estado como resultado de fatores exógenos à esfera estatal, ou seja, como consequência da urbanização, industrialização, desenvolvimento econômico ou ação de grupos de interesse e luta de classes, mesmo consciente de que todos estes fatores tenham um impacto na emergência dos sistemas de proteção social,

(...) os institucionalistas argumentam que a capacidade estatal (state capacity) para planejar, administrar e extrair recursos é uma pré- condição para a emergência de modernos programas sociais, tais como pensões e seguridade social, e que o contexto institucional -- o caráter, capacidade e estrutura do Estado e das instituições políticas -- afeta as

77 _{Ibid.. P. 67}

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orientações, capacidade e organização política popular e das elites e, portanto, a formação de coalizões políticas entre as classes.79 _(tradução própria)

Portanto, as burocracias têm interesses próprios e se consolidam em condições históricas particulares. As burocracias são pré-condição para a emergência dos modernos sistemas de provisão de serviços sociais. Outro ponto de extrema importância que deve ser ressaltado é que as estruturas institucionais do Estado influenciam a formação e o desenvolvimento dos interesses e das modalidades de ação dos grupos da sociedade civil.

Sendo assim, se as origens e transformações dos sistemas nacionais de provisão de serviços sociais são explicadas pelo sistema político, a atividade política é condicionada pelas configurações institucionais dos governos e pelo sistema de partidos políticos80. Portanto, mais que autônoma, a ação do Estado tem influência sobre a cultura política, sobre a ação política coletiva e sobre a formação de questões políticas.

Orloff e Skocpol estendem a análise à estrutura político-institucional com os quatro seguintes pontos principais: i) as burocracias passam a ser tanto as eleitas quanto as indicadas; ii) a análise da formação histórica do Estado nacional é importante para que se observe o caráter e a natureza do conjunto das estruturas políticas (estatais e partidárias), iii) as formas históricas de interação entre estrutura estatal e instituições políticas explicam a natureza das instituições presentes e, finalmente, iv) a forma pela qual tais estruturas condicionam as identidades, objetivos e capacidades dos grupos sociais envolvidos na formulação de políticas passa a ser relevante.

Theda Skocpol81 _{estende a noção de instituições incluindo a forma pela qual} são selecionadas as elites no interior do sistema político:

Instituições governamentais, regras eleitorais, partidos políticos e as políticas públicas anteriores -- todas estas (variáveis), e suas transformações ao longo do tempo, criam muitos dos limites e oportunidades no interior das quais as políticas sociais são concebidas e

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ORLOFF Ann Shola. The Politics of Pensions. Wisconsin, University of Wisconcin. 1993. P. 83

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SKOPCOL Theda. Protecting Soldiers and Mothers. The Political Origins of Social Policy in the United States. Beknap Press of Harvard. University Press. 1992. P. 41.

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modificadas pelos atores politicamente ativos no curso da história de um país.82_{(tradução própria)}

Ou seja, as formas pelas quais se organizam os interesses da sociedade civil podem ser condicionadas pelas regras eleitorais que são entendidas como instituições políticas.

As hipóteses centrais dessa corrente serão apresentadas abaixo.

Na tentativa de incorporar as contribuições das demais correntes, os neo- institucionalistas reconhecem que mudanças econômicas, demográficas, ideológicas e pressões políticas populares impactaram a origem dos modernos sistemas de provisão de serviços sociais. Porém, os efeitos desses impactos ocorreram no interior de estruturas políticas e institucionais específicas. Como é no interior dessas estruturas que as políticas são formuladas, pode-se afirmar que o sistema político condiciona o caráter das políticas sociais implementadas.

(...) analistas devem começar a explorar a extensão na qual os funcionários públicos agem autonomamente no desenvolvimento das políticas, bem como as formas pelas quais as instituições políticas e estatais conformam a evolução das políticas. (...) investigações em profundidade do processo de policy-making revelam que o caráter, as estruturas e capacidades do Estado e das organizações políticas -- bem como os fatores sócioeconômicos -- são importantes para que se entenda as políticas.83 _{(tradução própria)}

A formação do Estado nacional, ou seja, a formação das estruturas políticas de cada país, portanto, constitui variável central na análise dos modernos sistemas de provisão de serviços sociais. É, portanto, na história de cada país que podem se encontrar as variáveis específicas que explicam a formação e o desenvolvimento de cada sistema de proteção social. Ou seja, se a capacidade do Estado de administrar, extrair recursos e planejar, juntamente com as mudanças demográficas, ideológicas e econômicas são pré-condição para a emergência dos programas sociais modernos, como coloca Orloff. Então a forma como se dá seu desenvolvimento está relacionada aos três elementos centrais, que Orloff apresenta em sua análise: a formação do

82 _{Ibid P. 527}

42 Estado nacional, à natureza das instituições políticas e aos processos que Orloff chama de policy feedback (processos particulares):

A formação do Estado nacional. É na formação do Estado nacional que se definem as capacidades estatais e o grau de autonomia do Estado. Esta formação é, de um lado, condicionada por fatores de ordem externa, relativos à posição do país no sistema de relações internacionais e, por outro lado, por fatores de ordem interna, tais como o interesse das elites e dos setores populares na democracia, o grau de comercialização da economia e a burocratização/democratização. A formação do Estado nacional é uma variável independente.

O contexto institucional. O processo de formulação e sustentação política de uma determinada inovação política ocorre no interior de um contexto institucional, que é o conjunto das organizações estatais e partidárias e dos procedimentos políticos existentes em um determinado momento histórico. Os mecanismos institucionais, no interior dos quais as políticas são formuladas e sustentadas politicamente, são de fundamental importância para que se entenda a forma das próprias políticas, porque uma determinada política (policy) é resultado da forma de ação dos grupos interessados em implementá-la no interior de um contexto cujas regras de operação são específicas.

Os processos de policy feedback. Os valores culturais e as ideologias influenciam o discurso político que, por sua vez, é influenciado pelas características das políticas já existentes. As políticas influenciam tanto a formação de coalizões quanto o desenvolvimento de capacidades administrativas e o debate político. As capacidades administrativas são importantes para moldar as características da inovação institucional. Trata-se, portanto, de recriar para cada país o conjunto particular de circunstâncias que explicam uma configuração específica de estruturas estatais e instituições políticas.

43 CAPÍTULO 3 – REGIMES DE WELFARE STATE

No presente capítulo apresentam-se as tipologias sobre o Welfare State desenvolvidas por Titmuss, Esping-Andersen, Moreno e Ferrera. A ideia é expor as diferenças e as similaridades entre os distintos autores.

1. Tipologia de Titmuss: regimes liberal ou residual, meritocrático ou corporativo